Заключение на проект закона края

«О краевом бюджете на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов»

(внесен Правительством края, вход. от 15.10.2012 № 6920-117ПЗ)

В соответствии с Законом края «О бюджетном процессе в Красноярском крае» Законодательное Собрание рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период в двух чтениях.

В первом чтении рассматриваются:

1. концепция проекта закона края о бюджете;
2. прогноз социально-экономического развития Красноярского края;
3. основные направления бюджетной и налоговой политики Красноярского края;
4. основные характеристики краевого бюджета (общий объем доходов и расходов, дефицит, условно утверждаемые расходы, верхний предел государственного внутреннего долга).

Во втором чтении предметом рассмотрения должны стать:

1. распределение доходов и расходов (в пределах их общих объемов, утвержденных в первом чтении) по кодам бюджетной классификации РФ;
2. распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

3. программы государственных внутренних заимствований и государственных гарантий Красноярского края;
4. бюджетные ассигнования, направленные на финансовое обеспечение долгосрочных и ведомственных целевых программ;
5. перечни главных администраторов доходов краевого бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета;
6. текстовые статьи проекта закона края о краевом бюджете.

1. Прогноз социально-экономического развития края

1. Прогноз СЭР края выполнен на базе двух вариантов сценарных условий развития экономики края – консервативном и умеренно-оптимистичном. Для проектировки параметров краевого бюджета использовался второй вариант.

Основные параметры Прогноза (в сравнении с предыдущим периодом) представлены в приложении 1 к заключению, в том числе:

• объем ВРП на 2013 год – 1 360,4 млрд. рублей, на 2014 год – 1 505,8 млрд. рублей, на 2015 год – 1 660,5 млрд. рублей;
• индекс промышленного производства (по 3 основным разделам видов экономической деятельности) в 2013 году – 105,9 %, в 2014 году – 103,2 %, в 2015 году – 103 %;
• индекс потребительских цен (декабрь к декабрю) на 2013 год – 105,5 %, 2014 год – 104,6 %, 2015 год – 104,6 %;
• индекс потребительских цен (среднегодовой) на 2013 год – 106,2 %, 2014 год – 105,4 %, 2015 год – 104,8 %;
• прожиточный минимум в среднем на душу населения был оценен на 2013 год в сумме 8 388,8 рублей, на 2014 год – 9 504,8 рублей, на 2015 год – 10 310,5 рублей.

Выбранный сценарий развития края на ближайшие три года предполагает экономический рост, причем несколько меньший, чем ожидалось в 2011 году на этот же период (ВРП в 2013 году планируется меньше на 21,9 млрд. рублей, в 2014 году – на 29,7 млрд. рублей). По–прежнему максимальный вклад в ВРП (в виде добавленной стоимости) планируется от промышленного производства – 52,4 % (в 2012 году - 53,2 %). В целом существенного изменения структуры ВРП в 2013 году, по отношению к 2012 году, не ожидается. За три года планируется увеличение реального объёма ВРП на 13,6 %, промышленного производства - на 12,5%, инвестиций – на 11,4%. Инфляция (ИПЦ декабрь к декабрю) снизится с 7 % в 2012 году до 4,6 % в 2015 году.

К недоработкам представленного текста Прогноза можно отнести следующее:

1. Сценарные условия развития экономики разработаны «исходя из ориентиров и приоритетов федеральной экономической политики, определенных сценарными условиями функционирования экономики РФ на указанный период» (стр. 1560). Полагаем, что прямое проецирование федеральных параметров на сценарные условия развития экономики края нивелирует специфику развития краевых экономических процессов. При планировании макроэкономических показателей, ориентированных на общемировые и общероссийские тенденции (цены на цветные металлы и нефть, курс доллара США и другие) такой подход может быть оправдан, но, по нашему мнению, не вполне приемлем к планированию показателей, имеющих региональные особенности (развитие промышленного производства, сельского хозяйства, темпы инфляции и другие).
2. Прогнозные показатели объема инвестиций по видам экономической деятельности демонстрируют сохранение прежних приоритетов: развитие добывающей промышленности в ущерб развитию перерабатывающих отраслей. Концепция промышленной политики края на период до 2020 года^[1], ориентированная на возрождение высокотехнологичных отраслей и создание производств, обеспечивающих техническое перевооружение основных отраслей промышленного производства, до настоящего момента не одобрена правительством края. В прогнозном периоде доля инвестиций в обрабатывающие производства, образование и здравоохранение в общем объеме инвестиций уменьшается, что идет вразрез с основными приоритетами осуществления бюджетных расходов, определенными в послании Президента РФ: «Расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах…должна увеличиваться».
3. В представленных в Прогнозе сценарных условиях и параметрах развития Красноярского края на 2013-2015 годы, на основе которых и должен верстаться краевой бюджет, отсутствует один из ключевых параметров. Речь идёт о сводном индексе потребительских цен на конец года (ИПЦ в % к декабрю предыдущего года: 2013г.-105,5%, 2014г.-104,6%, 2015г.–104,6%). С учетом именно этого индекса, а не представленного в сценарных условиях среднегодового ИПЦ (в % январь-декабрь к январю-декабрю предыдущего года, 2013г.–106,2%, 2014г.–105,4%, 2014г.–104,8%) фактически и произведена индексация большинства расходов краевого бюджета;
4. Отсутствует сопоставление ожидавшихся (прогнозных) показателей и итоговой оценки 2012 года и анализ причин их расхождения в представленных итогах и прогнозе СЭР края. Такая же ситуация с прогнозными значениями на 2013 и 2014 годы.

Например, произошло существенное изменение прогноза на 2013 год в части темпов роста в сравнении с ожиданиями в прошлогоднем Прогнозе: ВРП - со 104,1% до 105,6 %, производства топливно-энергетических полезных ископаемых - со 110% до 133 %, производства обработанной древесины и изделий из нее - со 104% до 115 %, оборота розничной торговли - со 104,6% до 110,7 %, объёма инвестиций - со 104,9% до 110,5 %.

Не совпали прогнозные значения и по среднегодовой инфляции (%):

Наименование	2012 год	2013 год	2014 год
Прогноз 2012-2014	105,9	105,6	105,2
Прогноз 2013-2015	105,1	106,2	105,4
Отклонение	- 0,8	+ 0,6	+ 0,2

5. В Прогнозе СЭР края отсутствует какая-либо информация о возможных переменах в экономике края в виде появляющихся преференций и возрастающих рисков для промышленного производства, строительства, сельского и лесного хозяйства и о системе превентивных мер, которые планируется принять исполнительной властью края в связи с вступлением России в 2012 году во Всемирную торговую организацию. Протокол о присоединении РФ к ВТО был ратифицирован Федеральным законом от 21.07.2012 №126-ФЗ, и в крае уже в 2013 году необходимо создание нормативной базы, гармонизированной с международными стандартами. О том, что, например, не рассматривается адаптация малого бизнеса к работе в новых конкурентных условиях, косвенно может свидетельствовать полный повтор текста о бюджетной политике в сфере поддержки малого бизнеса на период 2013-2015 годов из прошлогоднего текста (на период 2012-2014 гг.), без изменений годов и показателей, и естественно – без упоминания о вступлении РФ в ВТО.
6. В Прогнозе предполагается значительный рост объема инвестиций в 2013 году (110,3%) и снижение его к 2015 году до 97,63 %. Ввиду отсутствия сформированного на перспективу инвестиционного портфеля^[2] сделать вывод об обоснованности положительных прогнозных значений представляется затруднительным. Рост инвестиционной активности не подтверждается и информацией о ходе реализации в крае крупных инвестиционных проектов. По проектам «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», «Строительство малоэтажного жилья и коммунальной энергетической, транспортной инфраструктуры района «Новалэнд» работы по строительству объектов, финансирование которых осуществляется за счет средств инвесторов, ведутся с существенным отставанием, информация об активизации деятельности инвесторов отсутствует. Также отсутствует информация о принятых решениях по проекту «Комплексное развитие Нижнего Приангарья. Второй этап».
7. Не учтены при планировании ИПЦ следующие факторы:

• наличие риска превышения в 2012 году прогнозного значения ИПЦ (декабрь к декабрю);

• изменение политики тарифообразования в сфере оказания ЖКУ. Перенос сроков повышения тарифов с 1 января на 1 июля привёл к тому, что в первом полугодии ИПЦ стал расти более медленными темпами, чем во втором. Это привело к изменению соотношения между «среднегодовым ИПЦ» и «ИПЦ декабрь к декабрю»: до изменения политики «среднегодовой ИПЦ» был выше «ИПЦ декабрь к декабрю», а после - стал ниже (среднегодовой ИПЦ в 2011 г. – 107,5 %, в 2012 году оценивается на уровне 105,1 %). Таким образом, можно предположить, что в ближайшие три года, при сохранении тарифной политики государства, такая тенденция сохранится и «среднегодовой ИПЦ» будет меньше «ИПЦ декабрь к декабрю». В Прогнозе СЭР края на 2013-2015 годы планируется обратная ситуация. Для сведения: в 2013 году ИПЦ декабрь к декабрю прогнозируется на уровне 105,5 %, среднегодовой ИПЦ – 106,2 %.

• тенденция изменений ИПЦ. За последние годы уменьшался разрыв между ИПЦ в целом по РФ и ИПЦ по краю, а по итогам 10 месяцев 2012 года значение ИПЦ по краю превысило значение в целом по РФ на 0,6 процентных пункта (за 9 мес. – самый высокий в СФО). При сохранении тенденции в 2013 году ИПЦ по краю превысит значение ИПЦ, установленного в целом по РФ.

Индекс потребительских цен, декабрь к декабрю предыдущего года, в %*
№ п/п	Наименование	2009 г.	2010 г.	2011 г.	10 мес. 2012 г.
1	Российская Федерация	108,8	108,8	106,1	105,6
2	Красноярский край	107,7	107,9	106,1	106,2
3	Отклонение, в процентных пунктах (стр.2 – стр.1)	- 1,1	- 0,9	0,0	+ 0,6

* - по данным Федеральной службы государственной статистики

При совпадении значения «ИПЦ декабрь к декабрю», планируемого в целом по РФ на 2013 год, со значением, планируемым по краю (105,5 %), «среднегодовой ИПЦ» не совпадает: по краю – 106,2 %, по РФ - 107,1 % (кстати, именно на эту величину индексировался прожиточный минимум пенсионера в целях расчета доплаты),

8. Отсутствует отдельный раздел, посвященный росту тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Следует отметить, что информация в Прогнозе противоречива: при планируемом предельном росте платежей населения за ЖКУ на уровне 111 % (стр. 1595), рост цен на ЖКУ для населения прогнозируется на уровне 111,4 % (стр.1634). В целом по РФ этот уровень должен составить 111,2 % (стр.378 Прогноза СЭР РФ). Кроме того, не соотносятся утверждения об отмене предельных индексов роста платы на федеральном уровне (стр.1462) и об установлении предельного роста платежей населения на ЖКУ в крае на уровне 111% (стр.1595) в отсутствие соответствующих нормативных правовых актов края;
9. Планируется снижение темпов роста реальной среднемесячной заработной платы в бюджетной сфере: со 104,3 % в 2013 году до 95,4% в 2015 году. Вряд ли это соответствует Указу Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в котором говорится об увеличении размера реальной заработной платы к 2018 году в 1,4-1,5 раза, и принципам, заявленным Губернатором края в докладе об основных направлениях социально-экономического развития Красноярского края на 2011 год и ближайшую перспективу: «Задача повышения качества жизни вновь возвращается на повестку дня и становится одной из самых актуальных». Полагаем, что предложенный вариант прогноза в этой части требует дополнительных обоснований и заслуживает более пристального рассмотрения.

2. О бюджетной и налоговой политике Красноярского края

на 2013-2015 годы

1. Необходимым условием проведения бюджетной политики является развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие чётких и непротиворечивых процедур принятия и согласования решений на всех уровнях публичной власти. Считается, что выражение бюджетной политики в краткой формуле, например; «правительство проводит социально-ориентированную бюджетно-налоговую политику» не отражает её сущности и не имеет прикладного смысла. Установить содержание проводимой бюджетной политики можно только через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования с конкретными решениями, выраженными в законе о бюджете. Произвести такое сравнение в очередной раз достаточно сложно по причине отсутствия единого плана, обобщающего принятые в крае многочисленные стратегии и концепции.
2. Стратегические цели и основные задачи социально-экономического развития РФ и субъектов РФ на 2013-2015 годы и на период до 2018 года заданы как в Бюджетном послании Президента РФ, так и в Указах Президента РФ от 7 мая 2012 года. При этом основные расходы по выполнению Указов Президента РФ, должны обеспечиваться за счет средств бюджетов субъектов РФ (так, например, для Красноярского края дополнительные расходы только на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с Указами на 2013 год могут составить порядка 11,0 млрд.рублей)^[3].

В тексте представленной Бюджетной политики края отсутствует раздел с изложением направлений деятельности органов государственной власти в свете предлагаемых к решению первоочередных задач в социальной и экономической сферах, заявленных в Указах Президента РФ. Не отражены в Бюджетной политике и такие направления деятельности как «повышение к 2018 году средней заработной платы врачей, - до 200 % от средней заработной платы в соответствующем регионе» (Указ №597), «разработка комплекса мер по обеспечению системы здравоохранения Российской Федерации медицинскими кадрами» (Указ №598), «реализация мероприятий по поддержке педагогических работников, работающих с детьми из социально неблагополучных семей» (Указ №599).

3. В посткризисный период (на 2010 год) в крае были заявлены четыре четкие цели. Самые здравые из них остаются актуальными и сегодня: адаптация расходов бюджетов к имеющимся возможностям и использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики. В последние три года основной целью бюджетной политики стала реализация федеральных направлений, и взамен «стимулирования к наращиванию налогового потенциала и повышения энергоэффективности экономики» включены конкретные мероприятия, которые вряд ли можно заявлять целью бюджетной политики края: «подготовка к возможному проведению в г.Красноярске Универсиады-2019» и «формирование системы «Открытое правительство» (стр.1414, 1418).
4. В тексте Бюджетной политики недостаточно, на наш взгляд, описана политика в сфере инвестиций и инноваций: раздел посвящен периоду 2012-2014 годов и практически дословно повторяет политику текущего бюджетного цикла; отсутствуют новые задачи и инвестиционные направления, нет обоснований выбранных механизмов инвестирования бюджетных средств (например, вне рамок программ и инвестпроектов планируются взносы в уставные фонды государственных предприятий на 2013 год в сумме более 800 млн.рублей). То же относится и к описанию инновационной политики, хотя заявить есть о чём: Красноярский край в октябре 2012 года принял участие в Московском Международном форуме «Открытые инновации», а доклад Губернатора края прозвучал на круглом столе «Региональные особенности для инновационного бизнеса». Такой же «прошлогодний» подход использован и при изложении политики в сфере малого и среднего бизнеса, а сама политика «заканчивается» 2013 годом.

Несмотря на активную реализацию мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2009-2012 годах, полноценному развитию данного сектора экономики по-прежнему препятствует целый ряд факторов (затруднен или отсутствует доступ к недорогим кредитам, к подключению к инженерным сетям, к возможностям участия в получении госзаказов, к аренде производственных помещений; малый бизнес испытывает значительную налоговую нагрузку, а меры его поддержки не воспринимаются представителями бизнеса как содействие из-за тяжелых и длительных административных процедур). Текст Бюджетной политики не содержит каких-либо направлений работы по устранению этих барьеров, а объем бюджетных ассигнований на реализацию соответствующей ДЦП в 2013 году по сравнению с 2012 годом меньше почти на 30 процентов.

5. В условиях формирования бюджета при ограниченности доходных ресурсов важным становится выстраивание системы приоритетов расходования бюджетных средств. В Бюджетном послании Президента РФ указано, что необходимо провести работу «по очень четкой приоритезации расходов бюджетов» и «изменению структуры бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие». Таким образом, расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах должна увеличиваться.

В проекте бюджета выбран путь приоритетного финансирования социальной сферы, при этом увеличение расходов на социальную сферу связано, в основном, с увеличением оплаты труда работников образовательных учреждений. Доля расходов на образование, культуру, спорт, здравоохранение и социальную политику по сравнению с 2012 годом увеличилась на 3,4 п.п. и составила 60,8%. от общего объема расходов (в посткризисном 2010 году - 52,3%), в то время как совокупная доля расходов на сельское, дорожное и жилищно-коммунальное хозяйство увеличилась незначительно - на 0,4 п.п. и составила 16,8%.

Следует отметить, что в представленных текстах не выстроена система приоритетов, хотя термин «приоритеты» употребляется достаточно часто, в основном, в «отраслевых» разделах: «Развитие инновационного сектора экономики является одним из приоритетных направлений развития промышленности Красноярского края» (стр.918), «Реализация долгосрочных целевых программ в среднесрочной перспективе будет осуществляться исходя из приоритетов экономического развития» (стр.1421) и т.п., при этом отыскать хотя бы перечисление приоритетов экономического развития края в одном блоке в представленных материалах не удалось.

Согласно ст.10 Закона края «О межбюджетных отношениях в Красноярском крае» и постановлению Правительства края от 27.01.2012 № 27-п «Об утверждении Порядка определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Красноярского края» Правительством края должен быть утвержден перечень этих направлений, в соответствии с которым и будут выделяться субсидии местным бюджетам. Этот перечень до сих пор не утвержден, при этом в проекте бюджета уже предусмотрены субсидии муниципальным образованиям на сумму 17,3 млрд.рублей. Сложившаяся в последнее время практика формирования и корректировок бюджета свидетельствует о том, что появляющиеся дополнительные доходы направляются в том числе и на предоставление субсидий, носящих «индивидуальный» характер, в отсутствие критериев отбора; так, в 2012 году они уже составили более одного миллиарда рублей.

3. О качестве (противоречивости) представленных текстов
1. Выявленные расхождения в разных частях пакета документов (бюджетная политика, прогноз СЭР края, пояснительная записка и текст законопроекта) вынуждают усомниться в их достоверности. Например, текст бюджетной политики, содержащий повторы Прогноза, отдельными частями совершенно с ним не совпадает. Сопоставление роста или падения отдельных показателей за различные временные отрезки (3,5,9,11 лет) размывает общую картину развития края. Чем больший рост требуется продемонстрировать, тем за больший период времени даётся сравнение. Всё это, как следствие, может привести читателей к выводам, не соответствующим действительности.

Полагаем, что изложение бюджетной политики не должно повторять текста прогноза развития края, тем более с искажениями. Темой бюджетной политики, скорее всего, должно быть краткое изложение и обоснование основных приоритетов финансирования, вытекающих из стратегических планов развития края.

2. Прогноз доходов краевого бюджета осуществлен на более высоком уровне, чем остальные части прогноза: описаны учитываемые изменения законодательства на прогнозируемый период, в том числе и изменения, связанные со вступлением России в ВТО (в части влияния изменения ставок вывозных пошлин на величину доходов). Сохранена высокая преемственность с прогнозами прошлых лет (максимальный прирост доходов по-прежнему ожидается в 2014 году, прогноз прироста 2013 года сохранен на уровне 9-10%), что позволяет говорить о планировании, основанном на реалистичных подходах.

4. Основные характеристики краевого бюджета на 2013 год

и плановый период 2014-2015 годов

Основные характеристики краевого бюджета обусловлены основными макроэкономическими параметрами прогноза социально-экономического развития края на среднесрочную перспективу и основными направлениями бюджетной и налоговой политики.

Динамика основных параметров и показателей краевого бюджета в 2012 - 2015 годах представлена в приложении 2 к заключению.

Требования Бюджетного кодекса РФ к соотношению и предельной величине основных параметров бюджета на 2013-2015 годы соблюдены.

2. Доходы краевого бюджета на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов

В 2013-2015 годах объём налоговых и неналоговых доходов ежегодно увеличивается (по отношению к предыдущему периоду) на 9,5 млрд. рублей, 14,5 млрд.рублей и 14,3 млрд. рублей соответственно.

Увеличивается доля налогов, напрямую не зависящих от конечного финансового результата деятельности организаций – налог на имущество и акцизы.

3.  Расходы краевого бюджета на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов

Проект краевого бюджета на 2013 год в части расходов сформирован в русле федеральной бюджетной политики.

Расходы в 2013 году по сравнению с 2012 годом снизятся на 22,7 млрд.рублей и составят 154,5 млрд. рублей, в 2014 году – 166,2 млрд. рублей, в 2015 году – 172,6 млрд. рублей (приложение 3 к заключению).

Изменения расходов краевого бюджета в 2013 году по разделам классификации расходов по сравнению с 2012 годом представлены ниже (за вычетом прогнозируемого уровня инфляции 5,5%).

Снижение расходов обусловлено тем, что в 2013 году не предусмотрены расходы на цели, на которые в 2012 году направлялись средства федерального бюджета: на реализацию инвестиционных проектов («Комплексное развитие Нижнего Приангарья», строительство объектов стройки «Зона затопления Богучанской ГЭС»), региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ и мероприятий по модернизации государственных учреждений. В основном, с этими причинами связано снижение расходов по разделам «Национальная экономика» (на 34%) и «Здравоохранение» (на 16%).

Наибольшие объемы бюджетных ассигнований в 2013 году запланированы по разделам «Социальная политика» (20,5,% или 31,7 млрд.рублей), «Образование» (19,2%, или 29,7 млрд.рублей), «Здравоохранение» (16,9%, или 26,1 млрд.рублей) и только на четвертом месте расходы по разделу «Национальная экономика» (14,7% или 22,8 млрд.рублей).

• Межбюджетные трансферты муниципальным образованиям края

В основных подходах к формированию бюджетных расходов одним из них обозначена индексация объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов и районов края с 1 января 2013 года на 13% (стр.1421), что не противоречит закону края о межбюджетных отношениях, но и не соответствует размеру фактической индексации, произведенной в законопроекте (18,7%). Кроме того, и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений края проиндексированы тоже, но на значительно меньший уровень (5,5%), что никак не обосновывается (и не упоминается) в основных подходах к формированию бюджетных расходов и в пояснениях в разделе о межбюджетных трансфертах.

В целом объем трех дотаций (на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) и на сбалансированность бюджетов) в 2013 году по сравнению с 2012 годом увеличился на 249 млн. рублей, или 3,1 % и составил 8,3 млрд. рублей.

В приложении 4 к заключению приведено сопоставление объемов дотаций, планируемых к предоставлению в 2013 году, по сравнению дотациями, предусмотренными в 2012 году. Так, наибольший рост объемов дотаций планируется по следующим муниципальным образованиям: пос. Солнечный (в 5 раз), г.Лесосибирск (в 2,8 раза), г.Ачинск (в 2,7 раза), г.Дивногорск (в 1,8 раза), Сухобузимский район (в 1,5 раза), а для Партизанского района объем дотаций сокращается в 2 раза. Не будут получать дотации г.Норильск, Березовский, Богучанский, Емельяновский, Козульский, Курагинский, Уярский и Шарыповский районы, станет получателем дотации Большеулуйский район. Полагаем, что на распределение дотаций на 2013 год повлиял рост поступлений доходов в местные бюджеты, в частности от налога на доходы физических лиц в связи с ростом заработной платы. Соответствующие пояснения в материалах к проекту закона не приведены, отсутствует оценка исполнения местных бюджетов за 2012 год в условиях, изменившихся в 2012 году межбюджетных отношений (замена части дотаций ФФП нормативами от НДФЛ).

• Бюджетная политика в области долгосрочных целевых программ обеспечивает преемственность направлений расходования средств, заявленных в 2012 году: проектом закона предусмотрено финансирование 38 ДЦП, действовавших в предыдущие годы (почти 75% от их общего числа в 2012 году). Из 15 ДЦП, предлагаемых для финансирования с 2013 года, 8 ДЦП являются продолжением мероприятий программ, действие которых закончилось в 2012 году (приложение 5 к заключению), что указывает на невозможность решения общекраевых проблем, поставленных в ДЦП, в сроки, на которые принимались программы.

Бюджетные ассигнования на реализацию программ в 2013 году составят 30,8 млрд. рублей и уменьшатся на 7% (или на 2,4 млрд. рублей) к уровню 2012 года. Доля расходов по ДЦП в расходах бюджета в 2013 году возрастает до 19,9% против 18,7% в 2012 году, в 2014 и 2015 годах она снизится соответственно до 16,3% и 13,8%.

Из 7 новых ДЦП по четырем предусмотрены новые направления реализации ДЦП: развитие архивного дела, обеспечение жильем работников отраслей бюджетной сферы, подготовка к празднованию 400-летия города Енисейска, впервые после 8-летнего перерыва планируется реализация ДЦП по развитию в крае системы отдыха, оздоровления и занятости детей.

Наибольший объем бюджетных ассигнований в 2013 году направляется на реализацию ДЦП «Дороги Красноярья» на 2012-2016 годы (12,6 млрд. рублей, или 41% общей суммы расходов на ДЦП).

• Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств краевого бюджета в общей сумме на 2013-2015 годы предусмотрены в меньшем объеме (98,3%), чем в действующем Законе о краевом бюджете на 2012-2014 годы, при этом объем бюджетных инвестиций в 2013 году составляет 111% к уровню 2012 года.

Наибольший объем инвестиций в 2013 году предусмотрен по разделу «Здравоохранение»: 3,8 млрд. рублей, или 70,3% средств на финансирование строек и объектов в 2013 году (на Красноярский краевой онкологический диспансер - 2,7 млрд.рублей, или 49,5% от общего объема, на центральную районную больницу в с. Богучаны - 0,7 млрд.рублей, или 12,5%, на объект «реконструкция и расширение КГБУЗ «Краевая клиническая больница» г. Красноярск» - 0,3 млрд.рублей, или 5,8%).

По таким направлениям расходования средств как «культура» и «водное хозяйство» в 2013-2015 годах бюджетные инвестиции в рамках Перечня строек не предусмотрены вообще.

Количество финансируемых в 2013-2015 годах объектов в рамках Перечня строек сократится до 57 (в 2012-2014гг. - 98 объектов, в 2011-2013гг - 106 объектов,), начнётся финансирование 5 новых объектов (в 2012 году – 23, в 2011 году – 13). Новыми объектами заявлены: 2 жилых дома, 2 школы и перинатальный центр (г.Ачинск).

Значительное количество объектов (26) являются «переходящими»: по 19 из них утвержденные сроки ввода в эксплуатацию были перенесены на более поздние сроки при последней корректировке краевого бюджета на 2012-2014 годы, по 7 – сроки ввода изменены уже во внесенном проекте закона о краевом бюджете на 2013-2015 годы.

В программную часть Перечня строек на 2013 год включены 9 объектов, предусмотренных в рамках ДЦП. Большая часть объектов (48) находится вне программ, расходные обязательства по ним определены постановлением Правительства края от 15.11.2010 года №547-п. При этом сроки осуществления бюджетных инвестиций согласно постановлению №547-п ограничены 2014 годом, и расходные обязательства на 2015 год по этим объектам отсутствуют. В нарушение требований ст.79 БК РФ предельный объем средств на осуществление бюджетных инвестиций по 11 объектам капитального строительства в 2013 году на сумму 526,4 млн.рублей и в 2014 году на сумму 181,2 млн.рублей не соответствует объему, утвержденному в данном постановлении. Решения для осуществления бюджетных инвестиций в 2013 году по 2 объектам капитального строительства («реконструкция здания бывшего общежития медицинского училища по ул.Армейской в г.Заозерном под жилой дом», «реконструкция и расширение КГБУЗ «Краевая клиническая больница» г. Красноярск») на сумму 320,0 млн.рублей не приняты.

• Объем условно утверждаемых расходов (не распределяемых в плановом периоде) в 2014 году составит 5,8% (9,7 млрд. рублей), в 2015 году – 7,5% (13,1 млрд. рублей) от общего объема расходов краевого бюджета, что соответствует требованиям статьи 184.1 БК РФ (не менее 2,5% и 5% общего объема расходов краевого бюджета по соответствующим годам планового периода).

4. Дефицит и государственный долг

Размер дефицита в 2013-2015 годах составит соответственно 17,4%, 14,8% и 9,5% от доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений. Размер дефицита без учета источников покрытия в виде «снижения остатков средств» и «продажи акций» (п.2 ст.92.1 БК РФ) в 2013-2015 годах составит 14,9%, 14,8%, 9,5% соответственно. Таким образом, соблюдены требования к размеру дефицита, установленного п.2 ст.92.1 БК РФ (15%).

Программа государственных внутренних заимствований края на 2013-2015 годы сформирована исходя из необходимости финансирования дефицита краевого бюджета и выполнения ранее принятых долговых обязательств.

Программа предусматривает заимствования в виде облигационных займов (в 2013 году – 11,0 млрд. рублей, в 2014 году – 28,1 млрд. рублей, в 2015 году – 22,0 млрд. рублей) со сроком обращения 5 лет с началом погашения через два года. В 2014-2015 годах единственным источником финансирования дефицита бюджета будут являться облигационные заимствования, таким образом, объем заимствований приблизится к предельному размеру (99,8% и 99,2% соответственно), установленному ст.106 БК РФ.

Впервые за последние пять лет для финансирования дефицита бюджета в 2013 году предлагается использовать банковские кредиты (7,8 млрд.рублей), которые являются наиболее гибким финансовым инструментом. В 2014-2015 годах предусматривается ежегодное рефинансирование этой задолженности.

Несмотря на планируемое снижение размера дефицита (с 21,1 до 14,3 млрд. рублей), на конец 2015 года прогнозируется рост государственного долга края, с 34,4 млрд.рублей (на конец 2012 года) до 88,7 млрд. рублей (на конец 2015 года). Из них значительная доля (78%) – долг по ценным бумагам. Таким образом, нагрузка в части исполнения долговых обязательств переносится с 2013-2014 годов на последующие годы (в 2015 году объем привлекаемых займов превышает дефицит бюджета в 2 раза).

По отношению к доходам краевого бюджета (без учета безвозмездных поступлений) долг края в 2015 году вырастет до 59,1%, в то время как в посткризисном 2010 году он составлял 10,8 %. На момент начала кризисных явлений в экономике (в 2008 году) долг края составлял 1,8% (только по гарантиям), что позволило краю сохранить устойчивость бюджета в ходе его исполнения.

Для покрытия временного кассового разрыва при исполнении бюджета планируется использовать кредиты банков (в 2013 году – 8,0 млрд.рублей, в 2014-2015 годах ежегодно по 5 млрд. рублей), которые подлежат возврату в течение финансового года.

С ростом объемов заимствований увеличиваются и расходы на обслуживание государственного долга: в 2013 году по сравнению с 2012 годом в 1,7 раза (3,3 млрд.рублей), а в 2015 году по сравнению с 2012 годом - в 3 раза (6,1 млрд. рублей).

В 2013 году программа государственных гарантий края по сравнению с 2012 годом не изменилась (предусмотрено 3 млрд. рублей – юридическим лицам, 2,0 млрд. рублей – муниципальным образованиям края). Структура программы соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ.

Считаем, что в целях обеспечения бюджетной устойчивости в среднесрочном периоде при зависимости доходов краевого бюджета от мировой конъюнктуры, необходимо дополнительные доходы краевого бюджета направлять, в основном, на замещение заимствований.

5. Общие замечания к законопроекту

1. Законопроектом предусматривается ряд расходов в условиях отсутствия нормативных правовых актов, изменяющих (увеличивающих) расходные обязательства края, вследствие чего бюджетные обязательства, превышают расходные обязательства более чем на 11 млрд. рублей, что противоречит БК РФ (ст.6 БК РФ: «бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году», а согласно ст.85 БК РФ расходные обязательства субъекта РФ возникают после принятия законов и иных правовых актов субъекта РФ).

Ни одна из 15 новых программ на момент внесения проекта закона о бюджете не была утверждена (согласно Закону края «О бюджетном процессе в Красноярском крае» долгосрочные и ведомственные целевые программы подлежат утверждению Правительством края не позднее 15 сентября текущего года). В итоге бюджетные обязательства по ДЦП превышают расходные обязательства (почти на 6,0 млрд. рублей), что в соответствии с бюджетным законодательством РФ является недопустимым.

2. В 2013 году требования ст.139.1 БК РФ к величине иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам за счет средств краевого бюджета не соблюдаются (величина иных межбюджетных трансфертов в краевом бюджете составляет 11%, в то время как предельный размер установлен на уровне 10%).
3. В 2014-2015 годах не предусмотрены средства на предоставление социальных выплат лицам из числа коренных малочисленных народов, проживающих в Таймырском Долгано-Ненецком и Эвенкийском муниципальных районах, на приобретение, доставку и монтаж быстровозводимых малоэтажных жилых домов (в 2013 году предусмотрено 38,1 млн.рублей), в то время как соответствующие нормы Законов края от 18.12.2008 №7-2660 «О социальной поддержке граждан, проживающих в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края» (ст.44.1), от 18.12.2008 №7-2658 «О социальной поддержке граждан, проживающих в Эвенкийском муниципальном районе Красноярского края» (ст.55.1) действуют бессрочно. Пояснительная записка не содержит пояснений о причинах отсутствия средств (например, отсутствует потребность), и не внесен соответствующий закон края, изменяющий расходные обязательства края.

6. Постатейные замечания

Статья 8

4. Статьей устанавливаются случаи внесения министром финансов края изменений в сводную бюджетную роспись краевого бюджета без внесения соответствующих изменений в закон о краевом бюджете.

В соответствии с п. 3 ст. 217 БК РФ утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете. Случаи внесения изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете определены абзацами 4-12 п. 3 ст. 217 БК РФ.

Считаем необоснованным и нецелесообразным расширение возможности внесения изменения в сводную бюджетную роспись краевого бюджета без соответствующего изменения закона о краевом бюджете в случае перераспределения бюджетных ассигнований в пределах общего объема расходов, предусмотренных краевому бюджетному или автономному учреждению в виде субсидий (п. 4 ст. 8 проекта), по главному распорядителю средств краевого бюджета краевым бюджетным или автономным учреждениям в виде субсидий на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) (п. 6 ст. 8 проекта). При этом условия и основания принятия решений о перемещении бюджетных ассигнований не установлены, что ведет к широте дискреционных полномочий и является коррупциогенным фактором в соответствии с пп.«а» п.2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 №96).

Статьи 13, 22

5. Статьей предусматривается повышение оплаты труда учителей и иных педагогических работников ряда образовательных учреждений. Согласно Единому квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и служащих (утв. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 августа 2010 года №761н) к должностям педагогических работников относятся: учитель, преподаватель, педагог-организатор, социальный педагог, учитель-дефектолог, учитель-логопед (логопед), педагог-психолог, воспитатель (включая старшего), тьютор, педагог-библиотекарь, старший вожатый, педагог дополнительного образования (включая старшего), музыкальный руководитель, концертмейстер, руководитель физического воспитания, инструктор по физической культуре, методист (включая старшего), инструктор-методист (включая старшего), инструктор по труду, преподаватель-организатор основ безопасности жизнедеятельности, тренер-преподаватель (включая старшего), мастер производственного обучения.

Таким образом, повышения оплаты труда работников должностей учебно-вспомогательного персонала (дежурный по режиму, вожатый, помощник воспитателя, младший воспитатель, секретарь учебной части, диспетчер образовательного учреждения) не предусмотрено.

Однако, при этом пп.47 п.1 ст.22 проекта закона предусмотрены расходы на частичное финансирование краевых выплат следующим категориям работников муниципальных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования детей: воспитатель, младший воспитатель, помощник воспитателя.

Таким образом, проектом закона предусмотрено:

воспитателям - повышение оплаты труда и краевые выплаты;

работникам учебно-вспомогательного звена (помощник воспитателя, младший воспитатель) – только краевая выплата;

учебно-вспомогательному персоналу ряда должностей (дежурный по режиму, вожатый, секретарь учебной части, диспетчер образовательного учреждения) - не предусмотрены ни повышение оплаты труда, ни краевые выплаты.

Статья 22

6. В пп.39 п.1 (приложение 74) предусматривается предоставление субсидий на организацию и проведение акарицидных обработок мест массового отдыха населения в сумме 9,0 млн. рублей (аналогичные субсидии предусматривались в 2011-2012 годах). Правительством края утвержден порядок и условия предоставления и расходования субсидий (постановление №55-п от 31.01.2011 года). При этом не установлены критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий, что нарушает положения п.3 ст.139 БК РФ.

Кроме того, в крае не установлены расходные обязательства по предоставлению указанных субсидий, предлагаем данные субсидии предусмотреть в рамках долгосрочной целевой программы.

7. Пп.40 п.1 (приложение 75) предусматривается субсидия бюджету города Боготола на финансирование расходов по приобретению в муниципальную собственность имущественного комплекса для размещения муниципального учреждения здравоохранения. Схожая субсидия предусматривается и в пп.41 п. 1 (приложение 76) бюджету города Красноярска (приобретение в муниципальную собственность имущества для размещения муниципального учреждения здравоохранения).

7.1. По своему направлению указанные ассигнования носят характер бюджетных инвестиций. В соответствии с п. 7 ст. 79 БК РФ законом о бюджете субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов. При этом предоставление указанных субсидий местным бюджетам осуществляется в соответствии со ст. 179 БК РФ, то есть в рамках реализации долгосрочных целевых программ. Однако сведения о том, какими целевыми программами предусмотрены рассматриваемые инвестиции, отсутствуют.

Аналогичное замечание относится и к пп.42 п.1 ст.22 в части предоставления субсидии бюджету Тасеевского района на финансирование расходов по проведению капитального ремонта здания и помещений МУЗ «Тасеевская центральная районная больница».

7.2. П. 1 ст. 131 ГК РФ установлено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации. В соответствии с п. 2 ст. 223 ГК РФ в случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. Между тем в качестве подтверждения целевого использования указанных субсидий предлагается представление отчета и копий платежных документов, подтверждающих оплату приобретения имущества в муниципальную собственность. Однако оплата имущества не является единственным и достаточным основанием для возникновения права собственности, а, следовательно, не может подтвердить достижения заявленной цели субсидирования (приобретение в муниципальную собственность имущества).

Предлагаем уточнить перечень документов, подтверждающих целевое использование указанных субсидий (для недвижимого имущества – сведения, подтверждающие регистрацию права собственности в установленном законодательством порядке, для движимого имущества – акты приема-передачи, а также в случае, когда предусмотрена регистрация объектов, сведения, подтверждающие такую регистрацию, например, для транспортных средств).

7.3. В законодательстве термин «имущественный комплекс» используется для обозначения такого объекта гражданских прав как «предприятие», под которым понимается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, в состав которого входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (коммерческое обозначение, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 132 ГК РФ). Предприятие как объект права является единым объектом.

Применительно к пп.40 п.1 в пояснительной записке к законопроекту указано, что речь идет о «выкупе имущественного комплекса ОАО «Российские железные дороги» в части НУЗ «Узловая больница на станции Боготол ОАО «РЖД» и детской поликлиники №2 НУЗ «Дорожная клиническая больница на станции Красноярск» (стр. 1226). Полагаем, что речь идет о приобретении не предприятия как единого имущественного комплекса, а совокупности отдельных объектов недвижимости (здания, земельный участок), а также движимого имущества (оборудование), в связи с чем предлагаем уточнить цель субсидирования.

8. В пп.54 п.1 (приложение 82) предусматриваются субсидии 36 муниципальным образованиям края «на выравнивание обеспеченности муниципальных образований края по реализации ими их отдельных расходных обязательств» в плановом периоде 2014-2015 годов в сумме 2 789,3 млн. рублей ежегодно. Полагаем, что такая формулировка наименования субсидий не отвечает критериям определенности и ясности правовой нормы, поскольку не устанавливается, на выполнение каких расходных обязательств муниципальные образования могут направить средства субсидии. В связи с этим, не представляется возможным выполнение таких условий предоставления субсидий, предусмотренных пунктом 1 статьи 139 Бюджетного кодекса РФ, как их использование «в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения».

Кроме того, не установлены критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий, а также условия предоставления и расходования данных субсидий.

9. В пп.55 п.1 предусматривается предоставление субсидий на реализацию мероприятий по развитию водохозяйственного комплекса на территории Красноярского края в размере 53334, 2 тыс. рублей в 2014 году, 24454,0 тыс. рублей – в 2015 году. Предлагаемая цель субсидирования («мероприятия по развитию водохозяйственного комплекса») недостаточно определена и не связана непосредственно с вопросами местного значения. Кроме этого, Перечень актов, подлежащих принятию в связи с принятием Закона о краевом бюджете, содержит указание на необходимость принятия постановления Правительства края «Об утверждении региональной целевой программы «Развитие водохозяйственного комплекса на территории Красноярского края» в 2013-2020 годах». Предлагаем уточнить назначение субсидий.

Статья 28

10. Пунктом 3 предусмотрены полномочия Правительства края по регулированию ряда вопросов, связанных с предоставлением субсидий организациям транспортного комплекса края: утверждение критериев отбора получателей субсидий, нормативов субсидирования, размеров субсидий, порядка их предоставления и возврата.

В настоящее время законодательство края в сфере предоставления субсидий организациям транспорта характеризуется несогласованностью положений, разграничивающих компетенцию между Законодательным Собранием и Правительством края по вопросам регулирования отдельных элементов механизма субсидирования.

Так, п.5 ст.7 Закона края от 09.12.2010 № 11-5424 «О транспортном обслуживании населения и некоторых вопросах обеспечения безопасности дорожного движения в Красноярском крае» предусмотрено, что критерии отбора и (или) категории получателей, цели, условия и порядки предоставления субсидий организациям транспортного комплекса, а также порядок возврата указанных субсидий в случае нарушения условий их предоставления устанавливаются законами края.

Законами края о субсидиях отдельным категориям организаций транспорта предусмотрена необходимость утверждения законом о бюджете некоторых показателей, участвующих в механизме предоставления субсидий:

- нормативов субсидирования (Закон края от 07.12.2001 № 16-1642 «О предоставлении субсидий на компенсацию расходов организациям воздушного транспорта от перевозки пассажиров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности края», Закон края от 07.12.2001 № 16-1640 «О предоставлении субсидий организациям железнодорожного транспорта»);

- суммы субсидий (Закон края от 07.12.2001 № 16-1641 «О предоставлении субсидий организациям внутреннего водного транспорта Красноярского края», Закон края от 07.12.2001 № 16-1639 «О предоставлении субсидий на компенсацию расходов организациям автомобильного пассажирского транспорта»).

Практика принятия краевого бюджета также показывает, что указанные требования не находят отражения в законах о бюджете, в том числе и в предлагаемом законопроекте. В конечном итоге такое регулирование лишь создает правовые коллизии и не способствует созданию ясного правового механизма расходования бюджетных средств. С целью установления единообразного регулирования данной сферы предлагаем согласовать между собой вышеуказанные положения краевого законодательства и положения рассматриваемого законопроекта.

Статья 30

11. Включение в проект ст.30 о списании задолженности ГП «СХПО перед кра евым бюджетом считаем излишним и не относящимся к предмету закона о бюджете (см ст.184.1 БК РФ), а пояснения о том, что «создание и формирование Фонда зерна осуществлялось на основании законов края, предлагается списание задолженности осуществить также на основании закона о бюджете» - несостоятельными. Закон от 11.06.2002 № 2-322 «О реализации зерна, находящегося в краевой собственности», устанавливающий обязанность возврата средств, был принят после упразднения регионального (краевого) фонда зерна (ст. 13 Закон края от 29.03.2002 № 2-144 «О краевом бюджете на 2002 год»). Препятствия для списания безнадежной к взысканию задолженности в порядке, предусмотренном постановлением Совета администрации края от 14.05.2004 № 132-п «Об утверждении Порядка списания задолженности юридических лиц по средствам, выданным на возвратной основе из краевого бюджета, процентам за пользование ими и штрафным санкциям, безнадежным к взысканию», отсутствуют, особенно с учетом предлагаемых изменений в Закон края «О бюджетном процессе в Красноярском крае» в части расширения полномочий Правительства края по определению порядка списания безнадежной к взысканию задолженности не только не только по «денежным средствам», но и по «товарно-материальным ценностям, выданным на возвратной основе из краевого бюджета» (проект «О внесении изменений в Закон края «О бюджетном процессе в Красноярском крае», от15 октября 2012 года № 6923-119ПЗ). Предлагаем ст.30 исключить.

Статья 31

12. Предлагается установить лимиты и ставки субсидирования на возмещение части затрат по выплате процентов по кредитам на реализацию инвестиционных проектов, отобранных в 2009 – 2015 годах, а также лизинговых платежей по договорам лизинга в рамках инвестпроектов, отобранных в 2012 – 2015 годах.

Обращаем внимание, что в краевом бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов предусмотрены субсидии на возмещение части процентов по кредитам и части лизинговых платежей в рамках инвестпроектов, отобранных, соответственно, с 2006 года (возмещение процентов по кредитам) и с 2011 года (возмещение лизинговых платежей). В соответствии с п. 1 ст. 19 Закона края от 30.09.2004 № 12-2278 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае» органы государственной власти края гарантируют стабильность прав инвесторов, а в случае принятия правовых актов, содержащих нормы, которые ухудшают положение инвесторов и условия их инвестиционной деятельности, соответствующие нормы этих актов вводятся в действие в отношении инвесторов, уже осуществляющих инвестиционную деятельность, после окончания срока окупаемости реализуемых ими инвестиционных проектов.

Учитывая вышеизложенное, полагаем, что отказ от субсидирования проектов, отобранных в 2006 - 2008 годах (2011 году – для субсидий на возмещение части лизинговых платежей), по которым ранее предоставлялись субсидии, ухудшит положение этих инвесторов.

Также, полагаем, что может ухудшиться положение инвесторов, получающих в соответствии с Законом края «О краевом бюджете на 2012 и 2013-2014 годы» (пп.2 п.2 ст.30) субсидии по кредитам, полученным в иностранной валюте, в результате исключения в 2013 году указанной категории из числа получателей государственной поддержки.

Статья 32 (приложение 88)

13. Согласно п. 7 ст. 79 БК РФ осуществление бюджетных инвестиций из бюджета субъекта РФ в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) к собственности субъекта РФ не допускается.

Включение в Перечень строек и объектов, финансируемых за счет средств краевого бюджета, отдельных объектов («комплекс зданий Советского РУВД г. Красноярска» – строка 11, «сети водоснабжения ФБУ ИК-7» – строка 35) не согласуется с положениями ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» об объектах, которые могут находиться в краевой собственности. Соответствующие положения отраслевых законов (п. 1, 2 ст. 48 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», ст. 10.1, 11 Закона РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы») также не предусматривают нахождения соответствующего имущества в собственности субъектов РФ.

14. По объекту «строительство участка первой линии метрополитена в г.Красноярске» (строка 23) согласно пояснительной записке к проекту закона планируются мероприятия по обеспечению сохранности подземных горных выработок (проветривание и освещение горных выработок, текущий ремонт вертикальных и горизонтальных выработок, откачка воды из выработок и т.п.). Таким образом, планируемые работы не соответствуют заявленным в наименовании объекта («строительство»), не содержат год ввода и могут быть отнесены к работам по проекту консервации объекта. В связи с этим предлагаем уточнить направление указанных бюджетных ассигнований.
15. В строке 66 Перечня строек и объектов (реконструкция центральной районной больницы в с. Богучаны, Богучанский район) предусмотрен ввод в эксплуатацию объекта в 2014 году, при этом одновременно предусмотрены средства на реконструкцию объекта в 2015 году, т.е. после ввода в эксплуатацию.
16. В строке 92 Перечня строек и объектов предусмотрены инвестиции на реализацию ДЦП «Повышение качества и доступности предоставления социальных услуг в учреждениях социального обслуживания», сроком которой определены 2011 – 2013 годы. Вместе с тем, обращаем внимание, что данной строкой предусматриваются расходы не только на 2013, но и на 2014 – 2015 годы, т.е. на период после завершения программы.

Статья 33

17. Пунктом 2 предусматриваются средства на участие в финансировании строительства «Детского ясли-сада на 290 мест с бассейном на станции Саянская Красноярской железной дороги» в соответствии с договором об организации строительства, оснащения оборудованием и иными материально-техническими средствами детского сада, заключенным между Правительством края и ОАО «Российские железные дороги».

Детский сад не относится к специальным (коррекционным) учреждениям, организация предоставления дошкольного образования в которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (пп. 6.2 п. 1 ст. 29 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»). Согласно п. 11 ст. 15 и п. 13 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района и городского округа относится к вопросам местного значения муниципального района и городского округа. В связи с этим правовыми актами края должен быть решен вопрос о дальнейшей передаче детского сада в муниципальную собственность.

Статья 34

18. Статья предусматривает 1 554 237,2 тыс. рублей, в том числе 262 982,3 тыс. рублей в 2013 году, 291 254,9 тыс. рублей в 2014 году, 1 000 000 тыс. рублей в 2015 году на бюджетные инвестиции в уставный капитал юридических лиц. Указанные средства не распределены между получателями инвестиций, при этом они могут расходоваться Правительством края самостоятельно (с учетом рекомендаций Инвестиционного совета) путем увеличения уставных фондов краевых предприятий (пункт 3).

Обращаем внимание, что нераспределение этого вида ассигнований между получателями бюджетных инвестиций является нарушением п. 2 ст. 14 Закона края от 30.09.2004 № 12-2278 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае», согласно которой получатели бюджетных инвестиций определяются законом края о краевом бюджете на соответствующий финансовый год.

Статья 36

18. Предусмотренные пунктом 3 статьи бюджетные инвестиции в уставный фонд ГП КК «Центр транспортной логистики» (на строительство объектов электросетевого хозяйства в целях обеспечения электроснабжением объектов промышленного парка на территории г. Железногорска) носят характер инвестиций в объекты капитального строительства. В соответствии с п. 1 ст. 79 БК РФ ассигнования на осуществление этих инвестиций могут предусматриваться на основании долгосрочных целевых программ или иных постановлений Правительства края. Однако проект и пояснительные материалы не содержат указания на нормативный акт, предусматривающий указанные инвестиции.

Стоит также отметить, что ДЦП «Развитие инновационной деятельности на территории Красноярского края» на 2012 - 2014 годы» также содержит мероприятие по строительству объектов промышленного парка на территории г. Железногорска, включающее в себя в том числе подведение к объектам парка сетей инженерной инфраструктуры (электричество и т.д.). При этом финансирование данного мероприятия осуществляется в рамках программной части перечня строек и объектов, финансируемых за счет средств краевого бюджета (см. строки 89, 90 приложения 88), а выполнение работ производится в соответствии с законодательством о размещении заказов для государственных нужд. Таким образом, финансирование связанных между собой инфраструктурных объектов разделено между главными распорядителями бюджетных средств и осуществляется в различных формах – путем размещения государственного заказа на выполнение работ (услуг) и путем взноса в уставный фонд государственного предприятия, что в итоге способствует снижению эффективности расходов.

Статья 50

19. Статьей предусмотрено направление средств краевого бюджета главным распорядителям бюджетных средств в целях осуществления расходов по прочим мероприятиям (15 главных распорядителей). Подходы по выделению части расходов краевого бюджета в отдельную статью и принципы включения в нее направлений расходования бюджетных средств по указанным распорядителям не определены. Ссылки на нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства края отражены лишь в отдельных пунктах (подпунктах).
20. Пп.«б» п.1 ст.50 предусмотрены для министерства социальной политики края средства «для проведения конференций, посвященных социально значимым мероприятиям». Во-первых, сама конференция может являться социально значимым мероприятием. Во-вторых, данная формулировка («социально значимое мероприятие») в краевом законодательстве применяется преимущественно в отношении мероприятий, проводимых с участием коренных малочисленных народов, а для рассматриваемой ситуации требуется его уточнение (в ряде субъектов РФ такими мероприятиями принято считать ремонт, реконструкцию объектов социальной сферы, в других – празднование годовщин и юбилеев исторических событий).
21. Пп.«б» п.1 ст.50 предусматривает средства краевого бюджета на «обучение руководителей общественных организаций». В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях» общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Согласно статье 17 Федерального закона вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается, за исключением случаев, предусмотренных названным Федеральным законом. Государство оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ. При этом такого вида государственной поддержки общественных организаций как обучение руководителей общественных организаций Федеральный закон не предусматривает.
22. Пп.«б» п.1 ст.50 предусматривает средства краевого бюджета министерству социальной политики края на «изготовление и размещение социальных видеороликов», при этом не определены ни их тема, ни их целевая аудитория или освещаемое событие.
23. Пунктом 3 ст.50 предусмотрено направление средств краевого бюджета на приобретение министерством здравоохранения края квартир для специалистов КГБУЗ «Красноярский краевой клинический онкологический диспансер им. А.И. Крыжановского» в сумме 20 000, 0 тыс. рублей.

Законом края от 29.03.2007 №22-5994 «О служебных жилых помещениях специализированного жилищного фонда края» предусмотрена передача жилых помещений в оперативное управление краевым учреждениям (п.2 ст.3), для предоставления по договору найма служебного жилого помещения отдельным категориям граждан в связи с характером их трудовых отношений.

Однако, пункт 3 ст. 50 не содержит данных о том, в соответствии с каким нормативным правовым актом края указанной категории граждан будут предоставляться жилые помещения, в чьей собственности будут находиться приобретаемые жилые помещения, на каких условиях они будут предоставляться работникам КГБУЗ «Красноярский краевой клинический онкологический диспансер им. А.И. Крыжановского». Следует отметить, что направление средств краевого бюджета на приобретение жилья для указанной категории граждан не предусмотрено законодательством края.

Замечания к приложениям

Приложения 6, 7 

24. В ведомственной структуре расходов на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов предусмотрены средства по целевой статье 4367500 «краевые выплаты воспитателям, младшим воспитателям и помощникам воспитателей в краевых государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования детей» и виду расходов 013 «Прочие расходы» в сумме 6 180,6 тыс. рублей ежегодно.

Согласно приказу министерства финансов РФ от 21.12.2011 №180н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» к прочим расходам «относятся расходы, не связанные с оплатой труда». Указанные выше краевые выплаты являются элементом заработной платы и учитываются в составе фонда оплаты труда и, следовательно, не могут быть отражены по виду расходов 013 «Прочие расходы».

Учитывая изложенное, предлагаем внести изменения в ведомственную структуру расходов краевого бюджета в части отражения указанных бюджетных ассигнований по соответствующему виду расходов (кроме вида расхода «013»).

25. Наименование субсидии на компенсацию расходов по подготовке спортсмена, ставшего членом спортивной сборной края, указанное в ведомственной структуре расходов краевого бюджета («компенсация расходов муниципальных спортивных школ, подготовивших спортсмена, ставшего членом спортивной сборной края», ЦС 5122204, строка 1971 приложения 6) следует привести в соответствие с пп.46 п.1 ст. 22 проекта и п.1 ст.15 Закона края от 21 декабря 2010 года № 11-5566 «О физической культуре и спорте в Красноярском крае», которым предусмотрено данное расходное обязательство.
26. В наименовании ЦС по коду 5225631 приложения 6 и 7 предлагаем исключить категорию получателей «граждане, ведущие личное подсобное хозяйство», поскольку они являются получателями меры поддержки в соответствии с пп.«г» п.1 ст. 23.4 Закона края от 21.02.2006 № 17-4487 «О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края» (возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам), предусмотренными ЦС по коду 5225635.
27. Согласно ч.4 ст.21 БК РФ целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Наименования ЦС по кодам 5225604, 5225605 и 5225661 приложения 6 и 7 к проекту закона, предусматривающие бюджетные обязательства по расходам, устанавливаемым ст. 26 Закона края № 17-4487 «О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края», не позволяют четко разграничить направления финансирования исходя из содержания ст. 26 Закона края № 17-4487. Так, наименование ЦС по коду 5225605 идентично наименованию ст. 26 Закона края № 17-4487, но ЦС с таким кодом не охватывает всего объема расходных обязательств, устанавливаемых указанной статьей. Наименование ЦС по коду 5225604 предусматривает расходы по обучению специалистов, обеспечивающих функционирование системы информационного обеспечения АПК края в муниципальных районах, и расходы по ЦС с кодом 5225661 также направлены на подготовку специалистов в данной области.

Приложение 7

28. Наименование ЦС по коду 5227502 приложения 7 не соответствует наименованию мероприятия ДЦП «Оснащение учебным оборудованием общеобразовательных учреждений Красноярского края в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования» на 2012-2014 годы, указанному в п. 2.3 раздела 2.6. ДЦП, в части установления критерия для общеобразовательных школ края в виде численности обучающихся – до 200 человек включительно. ДЦП предусматривает численность обучающихся – до 100 человек включительно.

Приложение 14

29. В п.1 ст. 1 Закона края от 20.12.2007 № 4-1092 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по назначению и выплате ежемесячной компенсационной выплаты родителю (законному представителю - опекуну, приемному родителю), совместно проживающему с ребенком в возрасте от 1,5 до 3 лет, которому временно не предоставлено место в дошкольном образовательном учреждении или предоставлено место в группе кратковременного пребывания дошкольного образовательного учреждения» предусмотрено наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по назначению и выплате ежемесячной компенсационной выплаты родителю (законному представителю - опекуну, приемному родителю), предусмотренной Постановлением Правительства края от 23.11.2009 года № 600-п «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Дети» на 2010 - 2012 годы».

В связи с этим расходное обязательство по предоставлению компенсационной выплаты должно быть установлено на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов. При этом согласно пояснительной записке к проекту закона (стр.1158) средства на предоставление указанной выплаты планируется предусмотреть в ДЦП «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений» на 2012-2015 годы. Таким образом, требуется также внесение соответствующих изменений в Закон края от 20.12.2007 № 4-1092 в части указания на правовое основание предоставления компенсационной выплаты.

Приложение 48

30. В графах 2, 3 в строке «Всего» приложения 48 содержатся арифметические ошибки (при суммировании строк 1-49 сумма субвенции за счет средств краевого бюджета равняется 164 370,3 тыс. рублей вместо указанной в строке «Всего» 164 370,6 тыс.руб, а за счет средств федерального бюджета - 172 730,6 тыс.руб вместо 172 730,3 тыс.руб.) Полагаем, что ошибка связана с неверным отражением сумм по строке 36 (Рыбинский район) в графах 2,3 по сравнению с суммами, рассчитанными в таблице распределения субвенций, представленной с проектом закона края (стр.1760).
31. Не обоснован размер нераспределенного остатка средств (16 млн.рублей, или 4,8% от общего объема ассигнований на эти цели в 2013 году) и выбор источника средств (федеральный бюджет).

Приложение 59

32. Предлагаем уточнить наименования субвенций в графах 2, 6, 10 приложения 59 (субвенции «на администрирование переданных государственных полномочий»), поскольку согласно Методике определения общего объема субвенции, утвержденной Законом края от 21.12.2010 года
    № 11-5582 «О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края отдельными государственными полномочиями по обеспечению переселения граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей Красноярского края», субвенция рассчитывается на обеспечение деятельности специалистов, осуществляющих переданные государственные полномочия, что не тождественно понятию «администрирование полномочий».
33. В формуле 1.2 Методики определения общего объема субвенции, утвержденной Законом края от 21.12.2010 года № 11-5582, учитывается коэффициент удорожания услуг по провозу багажа. В расчетах субвенции (стр.2217) размер данного коэффициента равен 1,055, что соответствует индексу потребительских цен (декабрь к декабрю) на 2013 год (105,5%). Полагаем, что объем субвенции на исполнение переданных полномочий может быть занижен, поскольку индекс тарифов на грузовые перевозки на 2013 год прогнозируется в размере 108,7% (стр.1633 прогноза СЭР края на 2013-2015 годы), что превышает ИПЦ.

Приложение 60

34. Из наименования приложения следует, что средства должны быть предусмотрены отдельно по каждой категории получателей мер поддержки. Методика распределения субвенций из фонда компенсаций на реализацию не внесённого Закона края «О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края отдельными государственными полномочиями Красноярского края по компенсации выпадающих доходов организаций жилищно-коммунального комплекса края при предоставлении коммунальных услуг и части размера платы граждан за коммунальные услуги» (строка 38 приложения 71) также предусматривает раздельный расчёт потребности на компенсацию выпадающих доходов организаций жилищно-коммунального комплекса и на компенсацию части размера платы граждан за коммунальные услуги. В связи с этим полагаем, что в приложении общий объём субвенций по каждому городскому округу (муниципальному району) должен быть разбит на составляющие: организации и граждане (такой подход использовался в предыдущие годы при предоставлении субсидий на аналогичные цели) с отражением сумм на разных целевых статьях в ведомственной структуре расходов.

Приложения 64, 65

35. В приложении 64 (субвенция Таймырскому Долгано-Ненецкому муниципальному району) не отражены отдельной строкой субвенции на выполнение полномочия «по обеспечению граждан, дополнительными мерами медицинской помощи в виде медицинского обследования врачами узких специальностей и специалистами лабораторий», которое предусмотрено в абз.13 пп. «э» п.1 ст.1 Закона края от 18.12.2008 №7-2670 «О наделении органов местного самоуправления Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района и поселений, входящих в его состав, государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан, проживающих в Таймырском Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края, а также по государственной регистрации актов гражданского состояния». При этом Закон края №7-2670 вводится в действие на 2013 год в полном объеме (п.3 ст.21 проекта закона), соответственно, на все передаваемые органам местного самоуправления полномочия должны быть предусмотрены субвенции согласно ч.5, ч.7 ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Аналогичное замечание к приложению 65 (субвенция Эвенкийскому муниципальному району). Кроме того, в приложении 65 отсутствует сумма субвенции на выполнение переданного полномочия «по обеспечению детей из числа коренных малочисленных народов Севера, обучающихся в образовательных учреждениях, проездом до места нахождения родителей вне населенного пункта авиационным видом транспорта» (абз.14 пп. «т» п.1 ст.1 Закона края от 18.12.2008 №7-2666 «О наделении органов местного самоуправления Эвенкийского муниципального района государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан, проживающих в эвенкийском муниципальном районе Красноярского края, а также по организации оказания специализированной медицинской помощи»).

Приложения 71 

36. При анализе положений приложения 71 выявлен ряд несоответствий положениям действующих законов края (например, положения п.21 приложения не соответствуют принятому Закону края от 01.11.2012 № 3-666 «О внесении изменений в отдельные законы края, регулирующие вопросы выплаты социального пособия на погребение и возмещения стоимости услуг по погребению»; положения п.33 не соответствуют Закону края от 20.12.2007 № 4-1089 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» и т.п).

Кроме того, в приложении 71 не учитываются изменения, предлагаемые проектами законов края, внесенными на рассмотрение в Законодательное Собрание края (в частности, изменения по проекту закона «О внесении изменений в Закон края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения», вх.от 23.10.2012 №7264-129ПЗ).

В связи с этим, предлагаем проверить все положения приложения 71 на предмет их соответствия показателям расчетов (обозначения, наименования, цифровые значения и т.п.) распределения субвенций в законах о наделении.

Приложение 87

37. В строке 22 по графе 2 приложения 87 к проекту Закона предлагаем отразить предусмотренное п. 3.1 ст. 21.1 Закона края «О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края» ограничение первоначального (авансового) лизингового взноса по договору финансового лизинга для одного получателя субсидии 20 процентами от его суммы по договору, поскольку оно влияет на определение размера субсидии для одного получателя, а также общего объема субсидии данного вида.

Приложение 90, статья 49

38. В пункте 2.11 предполагается выделение средств краевого бюджета на регулирование численности животных, наносящих ущерб хозяйственной деятельности.

Согласно абзацу шестнадцатому п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Допускается финансирование переданных Российской Федерацией полномочий в случаях, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета субвенций из федерального бюджета. Финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в таких случаях осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (абзац второй п. 4 ст. 85 БК РФ).