В Е С Т Н И К

УСТАВНОГО СУДА

СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Информационный выпуск

1' 2002

Екатеринбург • 2002

Содержание

1. Решения конституционных (уставных) судов

Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде РФ и пункта 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово от 24 января 2002 года № 3-П …………………….2

Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан по делу о толковании отдельных положений Конституции Республики Башкортостан в связи с запросом Государственного Собрания Республики Башкортостан от 28 декабря 2001 года…………………..8

2. Проблемы конституционного (уставного) правосудия

Совершенствование законодательства о конституционном (уставном) правосудии в субъектах РФ

В. Боброва. Развитие законодательства о конституционных (уставных)

судах ………………………..36

Конституционное правосудие и местное самоуправление

Н.В. Витрук. Конституционное правосудие и общественная практика

в России… ………………41

Д.Г. Жаромских. Конституционное право на осуществление местного самоуправления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контроля в РФ ………………42

В.И. Васильев. Каким быть главному закону о самоуправлении?………………46

А.А. Уваров. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти …………………….. 53

1. Решения конституционных (уставных) судов РФ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 января 2002 г. N 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ

ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 170 И ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 235

КОДЕКСА ЗАКОНОВ О ТРУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПУНКТА 3

СТАТЬИ 25 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СОЮЗАХ,

ИХ ПРАВАХ И ГАРАНТИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ" В СВЯЗИ

С ЗАПРОСАМИ ЗЕРНОГРАДСКОГО РАЙОННОГО СУДА

РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО

РАЙОННОГО СУДА ГОРОДА КЕМЕРОВО

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.М. Данилова, судей М.В. Баглая, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,

с участием судьи Центрального районного суда города Кемерово Т.В. Костровой, депутата Государственной Думы С.А. Попова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителя Совета Федерации - адвоката В.Ю. Бакшинскаса и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьями 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности указанных положений. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти положения Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи - докладчика О.С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации - В.К. Варова, от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - М.Г. Белан, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В производстве Зерноградского районного суда Ростовской области находится дело по иску гражданина И.Н. Вакуленко о восстановлении на работе, оплате за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда. И.Н. Вакуленко, являющийся отцом ребенка - инвалида, был уволен с работы на основании пункта 3 части первой статьи 33 КЗоТ Российской Федерации за систематическое неисполнение без уважительных причин обязанностей, возложенных на него трудовым договором.

Зерноградский районный суд Ростовской области, придя к выводу о том, что подлежащее применению при разрешении данного дела положение части второй статьи 170 КЗоТ Российской Федерации (в редакции от 30 апреля 1999 года), согласно которому увольнение работников, имеющих детей - инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, по инициативе работодателя не допускается, кроме случаев ликвидации организации, когда допускается увольнение с обязательным трудоустройством, не соответствует Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности.

По мнению заявителя, предусмотренный названным положением запрет расторгать трудовой договор с имеющим ребенка - инвалида работником в случаях виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей и, следовательно, распространение на недобросовестных работников, злоупотребляющих предоставленными им правами, установленных данной нормой повышенных гарантий при увольнении, не согласуется со статьей 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, и противоречит принципу равенства всех перед законом и судом, провозглашенному в статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

В производстве Центрального районного суда города Кемерово находится дело по иску гражданина Б.А. Носкова о восстановлении на работе в филиале ОАО "Кузбассэнерго" - "Кемеровская ГРЭС". Б.А. Носков, председатель Независимого профсоюза энергетиков Кузбасса, входящего в Конфедерацию труда Кузбасса, был уволен за совершение прогула без уважительных причин и появление на работе в нетрезвом состоянии (пункты 4 и 7 части первой статьи 33 КЗоТ Российской Федерации).

Центральный районный суд города Кемерово, придя к выводу о том, что подлежащие применению при разрешении данного дела часть вторая статьи 235 КЗоТ Российской Федерации и пункт 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", в силу которых увольнение по инициативе работодателя работников, входящих в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы, без предварительного согласия соответствующих профсоюзных органов не допускается, противоречат статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство всех перед законом и судом и равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, а также нарушают ее статью 55, поскольку неправомерно ограничивают права работодателя, приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в настоящем деле являются:

часть вторая статьи 170 КЗоТ Российской Федерации в той части, в какой ею не допускается увольнение работников, имеющих детей - инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, в случаях совершения ими дисциплинарных проступков, являющихся в соответствии с законом основанием для расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя;

часть вторая статьи 235 КЗоТ Российской Федерации и пункт 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в той части, в какой ими не допускается без предварительного согласия соответствующих профсоюзных органов увольнение работников, входящих в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы, в случаях совершения ими дисциплинарных проступков, являющихся в соответствии с законом основанием для расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя.

Поскольку и Зерноградским районным судом Ростовской области и Центральным районным судом города Кемерово ставится вопрос о проверке конституционности норм, представляющих собой исключение из установленных трудовым законодательством общих правил расторжения трудового договора по инициативе работодателя, т.е. поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.

2. Нормы, содержащиеся в части второй статьи 170 и части второй статьи 235 КЗоТ Российской Федерации и пункте 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", непосредственно затрагивают права и свободы человека и гражданина в сфере труда и экономической деятельности, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

2.1. Согласно статье 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Эти и иные положения статьи 37 Конституции Российской Федерации, закрепляющие гарантии свободного труда, корреспондируют положениям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: участвующие в данном Пакте государства, согласно пункту 1 его статьи 6, признают право на труд, включающее право каждого человека зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права.

Положения статьи 37 Конституции Российской Федерации, обусловливая свободу трудового договора, право работника и работодателя посредством согласования воль устанавливать его условия и решать вопросы, связанные с возникновением, изменением и прекращением трудовых отношений, вместе с тем выступают в качестве конституционно - правовой меры этой свободы, границы которой стороны не вправе нарушать. Поэтому, заключая трудовой договор, работодатель обязан обеспечить работнику условия труда в соответствии с указанными требованиями Конституции Российской Федерации, а работник - лично выполнять определенную соглашением трудовую функцию, соблюдая действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка.

Федеральный законодатель, регулируя вопросы возникновения, изменения и прекращения трудовых отношений, в целях обеспечения конституционной свободы трудового договора в силу статей 71 (пункт "в") и 72 (пункт "к" части 1) Конституции Российской Федерации правомочен предусматривать негативные правовые последствия невыполнения стороной принятых на себя обязательств по трудовому договору, адекватные степени нарушения прав и законных интересов другой стороны, в том числе условия расторжения трудового договора по инициативе одной из сторон. Однако при этом он должен учитывать и иные защищаемые Конституцией Российской Федерации социальные ценности.

2.2. Конституция Российской Федерации гарантирует свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции, признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 8) и закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1 и 2).

Указанные конституционные права предполагают наличие у работодателя (физического или юридического лица) ряда конкретных правомочий, позволяющих ему в целях осуществления эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала). Поэтому, предусматривая в соответствии с требованиями статьи 37 Конституции Российской Федерации гарантии трудовых прав, в том числе направленные против возможного произвольного увольнения работника, законодатель не вправе устанавливать такие ограничения, которые ведут к искажению самого существа свободы экономической (предпринимательской) деятельности. Иное противоречило бы положениям статьи 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми защита прав и свобод одних не должна приводить к отрицанию или умалению прав и свобод других, а возможные ограничения посредством федерального закона должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерными.

2.3. Согласно Конституции Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства, забота о детях, их воспитании - равное право и обязанность родителей (статья 38, части 1 и 2); в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7, часть 2).

Исходя из этого законодатель вправе, в том числе посредством закрепления соответствующих мер социальной защиты, предусмотреть определенные гарантии и льготы для работников, которые вследствие необходимости особого ухода за детьми - инвалидами или инвалидами с детства не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности в трудовых отношениях. Установление государством такого рода гарантий согласуется с положениями обязательных для Российской Федерации Конвенции МОТ 1981 года N 156 "О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями" (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 3, статьи 4, 8 и 9) и Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1). Из данной конституционной нормы во взаимосвязи со статьей 37 Конституции Российской Федерации вытекает обязанность государства обеспечивать свободу деятельности профсоюзов в целях надлежащего представительства и защиты социально - трудовых прав граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами.

Поскольку свободное осуществление гражданами трудовой деятельности может быть затруднено в силу необходимости сочетания работы с выполнением этих значимых для государства и общества функций, законодатель вправе предусмотреть меры социальной защиты работников, входящих в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы. Установление для таких работников дополнительных гарантий, включая механизм эффективного контроля за правомерностью действий работодателя при их увольнении, имеет существенное значение для реализации права на создание профсоюзов как самостоятельных и независимых объединений трудящихся - одного из основных прав в демократическом правовом государстве.

Обязанность государства обеспечивать трудящимся надлежащую защиту против любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединения в области труда, права организаций трудящихся свободно избирать своих представителей, вытекает и из положений Конвенции МОТ N 87 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию (статьи 2 и 3), а также Конвенции МОТ N 98 1949 года относительно применения принципов права на организацию и заключение коллективных договоров, согласно которой такая защита применяется, в частности, в отношении действий, имеющих целью "увольнять или любым другим способом наносить ущерб трудящемуся на том основании, что он является членом профсоюза или принимает участие в профсоюзной деятельности" (подпункт "б" пункта 2 статьи 1).

Таким образом, устанавливая дополнительные гарантии для работников, имеющих детей - инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, а также для работников, входящих в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы, при увольнении их по инициативе работодателя, законодатель - в силу требований статей 1 (часть 1), 7, 8 (часть 1), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 30 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 2), 37, 38 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации - должен обеспечивать баланс соответствующих конституционных прав и свобод, являющийся необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве, что составляет правовую основу справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей как сторон в трудовом договоре и как участников социального партнерства.

3. По буквальному смыслу оспариваемого положения части второй статьи 170 в системной связи со статьями 213 и 214 КЗоТ Российской Федерации, а также по смыслу, придаваемому ему правоприменительной, в том числе судебной, практикой, увольнение работника, имеющего ребенка - инвалида или инвалида с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, как предусмотренная законом мера дисциплинарного взыскания в принципе невозможно, а расторжение трудового договора с ним рассматривается в силу этого как изначально незаконное. Работник даже в случае совершения дисциплинарного проступка, что является законным основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя, подлежит восстановлению на работе независимо от обстоятельств, обусловивших необходимость его увольнения, от степени вины, предшествующего поведения и пр., а потому при рассмотрении соответствующего спора для признания судом увольнения незаконным и необоснованным достаточно лишь подтверждения наличия у работника ребенка - инвалида или инвалида с детства, не достигшего восемнадцатилетнего возраста, без какой-либо оценки других обстоятельств. Работодатель во всяком случае обязан оплатить работнику время вынужденного прогула, а также - по решению суда - возместить ему моральный вред, причиненный увольнением. Кроме того, должностное лицо, издавшее приказ об увольнении, может быть привлечено к материальной ответственности - на него возлагается обязанность возместить ущерб, причиненный организации в связи с оплатой времени вынужденного прогула и выплатой денежных сумм в возмещение морального вреда.

Аналогичные последствия влечет увольнение совершившего дисциплинарный проступок работника, входящего в состав профсоюзного органа и не освобожденного от основной работы, без предварительного, как того требует часть вторая статьи 235 КЗоТ и пункт 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", согласия профсоюзного органа.

Возлагая на работодателя обязанность получить согласие профсоюзного органа на увольнение, законодатель при этом не предусматривает обязанность профсоюзного органа в случае отказа дать такое согласие изложить его мотивы. Судебная проверка правомерности решения профсоюзного органа сводится, по существу, к выяснению, правомочен ли данный профсоюзный орган осуществлять указанное полномочие, принято ли решение коллегиальным, надлежащим его составом в установленном законом порядке.

Следовательно, требование о получении предварительного согласия профсоюзного органа на увольнение работника, входящего в состав профсоюзного органа и не освобожденного от основной работы, означает, что фактически вопрос об обоснованности расторжения по инициативе работодателя трудового договора с таким работником, совершившим дисциплинарный проступок, решается не судом, а профсоюзным органом, представляющим интересы лишь одной стороны в споре.

Установленный частью второй статьи 170 и частью второй статьи 235 КЗоТ Российской Федерации и пунктом 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" запрет на увольнение работника, совершившего противоправное деяние, являющееся законным основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя, представляет собой несоразмерное ограничение прав работодателя как стороны в трудовом договоре и в то же время субъекта экономической деятельности и собственника. Такого рода ограничение не обусловлено необходимостью защиты прав и свобод, закрепленных статьями 30 (часть 1), 37 (часть 1) и 38 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, нарушает свободу экономической (предпринимательской) деятельности, право собственности, искажает существо принципа свободы труда и в силу этого противоречит предписаниям статей 8, 34 (часть 1), 35 (часть 2), 37 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Оспариваемые положения предоставляют работникам, имеющим детей - инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, а также работникам, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы, необоснованные преимущества по сравнению с другими работниками и создают возможность злоупотребления правом, что несовместимо и с положениями статьи 19 Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом и о гарантиях равенства прав и свобод человека и гражданина.

Отсутствие возможности доказывать в суде необходимость и обоснованность увольнения таких недобросовестных работников, совершивших дисциплинарный проступок, а в случае расторжения трудового договора с работником, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы, - и неправомерность отказа профсоюзного органа дать согласие на его увольнение, по сути, лишает работодателя возможности защищать в судебном порядке свои права и законные интересы, т.е. существенно ограничивает его конституционное право на судебную защиту.

Между тем, как следует из статей 17 (часть 1), 18, 46 и 118 Конституции Российской Федерации, а также из статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, правосудие должно отвечать требованиям справедливости и обеспечивать эффективное восстановление в правах, а судебная защита - должна быть полной, что предполагает не только возможность для каждого обратиться в суд, но и обязанность суда вынести справедливое и обоснованное решение. Право на универсальную судебную защиту подтверждено Европейским Судом по правам человека, в частности в решениях от 21 февраля 1975 года по делу "Голдер (Golder) против Соединенного Королевства" и от 27 февраля 1980 года по делу "Девеер (Deweer) против Бельгии", а также Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца второго части седьмой статьи 19 Закона РСФСР "О милиции" и от 23 февраля 1999 года по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 2), 37 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (часть 3), часть вторую статьи 170 Кодекса законов о труде Российской Федерации в той части, в какой ею не допускается увольнение работников, имеющих детей - инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, в случаях совершения ими дисциплинарных проступков, являющихся в соответствии с законом основанием для расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 2), 37 (часть 1), 46 (часть 1) и 55 (часть 3), часть вторую статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункт 3 статьи 25 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в той части, в какой ими не допускается без предварительного согласия соответствующих профсоюзных органов увольнение работников, входящих в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы, в случаях совершения ими дисциплинарных проступков, являющихся в соответствии с законом основанием для расторжения с ними трудового договора по инициативе работодателя.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

по делу о толковании отдельных положений Конституции Республики Башкортостан в связи с запросом Государственного Собрания Республики Башкортостан

город Уфа 28 декабря 2001 года

Конституционный Суд Республики Башкортостан в составе председательствующего ЕЛ.Слепнева, судей И.А.Адигамова, Л.Ш.Гумеровой, А.Г.Хабибулина,

с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Республики Башкортостан, З.И.Еникеева - депутата Законодательной Палаты Государственного Собрания Республики Башкортостан, а также приглашенных на заседание Полномочного Представителя Президента Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан Ф.Р.Муратшина, постоянного представителя Государственного Собрания Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан Н.Ф.Зиганшина, Полномочного представителя Кабинета Министров Республики Башкортостан в Конституционном Суде Республики Башкортостан Л.И.Рахматуллиной, Прокурора Республики Башкортостан Я.М.Турумтаева, Министра юстиции Республики Башкортостан В.И.Спеле, Председателя Арбитражного суда Республики Башкортостан Ф.М.Сафина, Начальника Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан Р.Х.Кильмякова, Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека Ч.Б.Газизова, главного советника Главного федерального инспектора по Республике Башкортостан С.А.Юлчурина,

руководствуясь частью четвертой статьи 123 Конституции Республики Башкортостан, частями первой, четвертой и восьмой статьи 3, статьями 37, 74, 112, 113 и 114 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»,

рассмотрел в открытом заседании дело о толковании отдельных положений Конституции Республики Башкортостан.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственного Собрания Республики Башкортостан о толковании отдельных положений Конституции Республики Башкортостан.

Заслушав сообщение судьи - докладчика И.А.Адигамова, объяснения представителя стороны, заключения экспертов - Р.А.Гибадатова, кандидатов юридических наук Л.А.Дольниковой, В.Д.Пакутина, Х.А.Тимершина, E.М.Тужиловой-Орданской, И.З.Фархутдинова, Р.Ф.Хабирова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Башкортостан установил:

1. Запрос Государственного Собрания Республики Башкортостан об официальном толковании Конституции Республики Башкортостан связан с протестом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на

отдельные нормы Конституции Республики Башкортостан, принятой Верховным Советом Республики Башкортостан 24 декабря 1993 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 года №94-з).

По мнению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, положения Преамбулы и частей первой, второй, шестой статьи 1, части первой статьи 3, статьи 4, части третьей статьи 10, части первой статьи 15, частей первой и третьей статьи 16, частей первой и третьей статьи 17, части второй статьи 24, статей 25, 26, части второй статьи 27, части второй статьи 31, части второй статьи 32, части первой статьи 36, части второй статьи 37, частей первой, второй и четвертой статьи 38, статей 39, 40, части второй статьи 43, части первой статьи 44, частей первой и пятой статьи 46, части второй статьи 58, статей 59, 60, 61, 67, 68, части второй статьи 69, частей первой и второй статьи 73, части второй статьи 75, пунктов З» 6, 7, 8, 10, 16, 21 и 23 части первой статьи 79, частей второй и третьей статьи 82, статьи 83, части второй статьи 85, пунктов 1, 5, 8, 9, 10, 11, 16, 17,18, 19, 20 и 23 статьи 86, статей 90, 92, 93, части первой статьи 94, статьи 98, части второй статьи 102, части первой статьи 106, статей 111, 112, частей второй и четвертой статьи 117, части первой статьи 118, пунктов 1, 2 части первой статьи 123, части первой статьи 126, части второй статьи 133, части второй статьи 142 и статьи 143 Конституции Республики Башкортостан противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и подлежат отмене и приведению в соответствие с федеральным законодательством.

2. В соответствии с частью второй статьи 74 Закона Республики Башкортостан «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» при толковании указанных норм Конституции Республики Башкортостан Конституционный Суд Республики Башкортостан исходит из презумпции конституционности заключенных между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и республиканскими органами исполнительной власти о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, законов и других нормативных правовых актов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Башкортостан.

Суд оценивает как буквальный смысл указанных конституционных положений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.

3. Принципы федеративного конституционного строя Российской Федерации позволяют Республике Башкортостан не воспроизводить в своей Конституции положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующие ее государственно - правовой статус. В силу статей 4 и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации эти нормы имеют верховенство и прямое действие на территории Республики Башкортостан.

Законодательный орган государственной власти Республики Башкортостан вправе разрешить в Конституции Республики Башкортостан вопросы конституционно - правового статуса Республики Башкортостан, не урегулированные непосредственно Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно части второй статьи 19 Конституции Республики Башкортостан никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя Республики Башкортостан.

Таким образом, не подвергшиеся пересмотру положения Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года подлежат толкованию с точки зрения их непротиворечия новым конституционным положениям, предусмотренным Законом Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 года №94-з.

4. Заявитель просит дать толкование принципов, выражающих

суверенитет Республики Башкортостан, положений об отнесении к функциям республиканских органов государственной власти защиты суверенитета Республики Башкортостан и реализации этой функции в их деятельности, об отражении суверенитета Республики Башкортостан в государственных символах (Преамбула, части первая, вторая и шестая статьи 1, часть первая статьи 3, статья 4, часть первая статьи 15, части первая и третья статьи 16, часть первая статьи 17, часть вторая статьи 82, часть вторая статьи 85, пункт 1 статьи 86, часть вторая статьи 117, статья 143 Конституции Республики Башкортостан).

4.1. Преамбула Конституции Республики Башкортостан является ее вступительной частью, содержащей краткую характеристику целей, условий и мотивов принятия Конституции. Она выступает в качестве ориентира, способствующего правильному толкованию и применению Конституции, обосновывающего не только правовые, но и политические, идеологические цели принятия Основного Закона.

В Преамбуле Конституции Республики Башкортостан отражены фактически существующие и юридически оформленные отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией и содержатся ссылки на не признанные недействующими и не отмененные правовые акты, предшествовавшие принятию Конституции, в числе которых Соглашение Центральной Советской Власти России с Башкирским правительством о советской автономии Башкирии, Декларация о государственном суверенитете Республики Башкортостан, а также результаты республиканского референдума 25 апреля 1993 года. В силу этого в Преамбуле Конституции Республики Башкортостан не содержится понятия суверенитета Республики Башкортостан.

Законом Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 года Преамбула Конституции Республики Башкортостан дополнена в качестве ее основы Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» (далее - Договор от 3 августа 1994 года), при заключении которого Российская Федерация и Республика Башкортостан руководствовались Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Башкортостан, Федеративным договором и учитывали приложение к Федеративному договору от Республики Башкортостан.

Договор от 3 августа 1994 года полностью включен в качестве части I в Конституцию Республики Башкортостан.

Из положений Преамбулы, статьи 5 части I, статьи 1, части четвертой статьи 4, части второй статьи 5, части второй статьи 64 Конституции Республики Башкортостан в их взаимосвязи следует, что республиканский законодатель признает безусловный приоритет нормативных предписаний Конституции Российской Федерации о суверенитете Российской Федерации, о принципах федеративного устройства и вытекающих из них основ конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и правового статуса личности в Российской Федерации.

4.2. Вопрос о толковании понятия «суверенитет Республики Башкортостан» с учетом его смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 27 июня 2000 года № 92-0 по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан, был предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Башкортостан.

Конституционный Суд Республики Башкортостан в своем Постановлении от 4 октября 2000 года по делу о толковании отдельных положений статей 1, 3 и 69 Конституции Республики Башкортостан указал, что понятие «государственный суверенитет» следует толковать как обладание Республикой Башкортостан всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерацией и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации, предусмотренной статьями 5 (часть 3), 73, 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, содержание термина «суверенитет Республики Башкортостан» в составе Российской Федерации в частях первой и второй статьи 1, части первой статьи 17, части второй статьи 82, части второй статьи 85, пункте 1 статьи 86, статье 143 Конституции Республики Башкортостан по смыслу не выходит за пределы компетенции (предметы ведения и полномочия) Республики Башкортостан, предусмотренной статьями 5 (часть 3), 73, 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

В условиях отсутствия законодательного определения общепризнанного понятия «государственный суверенитет» это согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой «законодательный орган республики в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами» (абзац седьмой пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года. Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»).

4.3. Заявитель просит разъяснить смысл положения, содержащегося в части первой статьи 3 Конституции Республики Башкортостан, в соответствии с которым единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ.

Преамбула и часть первая статьи 1 Конституции Республики Башкортостан устанавливают, что Республика Башкортостан является демократическим и правовым государством.

Закрепление целей создания демократического правого государства Конституционный Суд Российской Федерации в вышеназванном Постановлении от 13 марта 1992 года оценил как соответствующее конституционным принципам.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 11) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При этом система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

Согласно части четвертой статьи 3 Конституции Республики Башкортостан государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Конституцией Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края указал, что входящая в состав Российской Федерации республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей территории и для осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти, которые формируются на тех же принципах, что и федеральные.

В силу пункта 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека и правовых предписаний Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ) полномочия органов государственной власти должны быть связаны с народным волеизъявлением, обеспечиваемым преимущественно путем законодательного закрепления свободных выборов и их периодичности.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации (статей 5 (часть 3), 11 (часть2), 66 (часть 7), 67 (часть 1), 72 (пункт «н» части 1), 73, 76,77, 78) и в соответствии со статьями 3, 5, 6, 7 Конституции Республики Башкортостан, Республика Башкортостан как государство осуществляет принадлежащую ей государственную власть на всей своей территории и для осуществления этой власти самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти и порядок их формирования.

Этим обусловливается необходимость закрепления в Конституции Республики Башкортостан, обладающей высшей юридической силой в иерархии нормативных правовых актов Республики Башкортостан, демократических основ государственности, принципов и форм народовластия.

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть вторая статьи 3 Конституции Республики Башкортостан).

Таким образом, положение части первой статьи 3 Конституции Республики Башкортостан о том, что единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан является ее многонациональный народ, означает вытекающую из Конституции Российской Федерации такую организацию публичной власти на территории Республики Башкортостан, при которой органы государственной власти наделяются правом на осуществление полномочий, принадлежащих Республике Башкортостан как субъекту Российской Федерации, и на определенный законом срок легислатуры только путем народного волеизъявления.

4.4. У заявителя возникла неопределенность по вопросу о соотношении Конституции Республики Башкортостан с иными нормативными правовыми актами Республики Башкортостан, пределах их действия и месте Конституции Республики Башкортостан в правовой системе Российской Федерации и в правовой системе Республики Башкортостан.

Иерархия нормативных правовых актов Республики Башкортостан определена частью шестой статьи 1, частями первой и второй статьи 15, частью первой статьи 16, частями второй и третьей статьи 23, частью первой статьи 64, частью второй статьи 88, статьей 95, статьями 116-120, частью первой статьи 123, статьями 148-151 Конституции Республики Башкортостан.

Среди указанных норм, исходя из предмета обращения, толкованию подлежат следующие положения Конституции Республики Башкортостан: о верховенстве и высшей юридической силе Конституции Республики Башкортостан (часть первая статьи 15 и часть первая статьи 123), о верховенстве законов Республики Башкортостан (часть шестая статьи 1 и часть вторая статьи 117), о порядке разрешения коллизий в случае противоречия между законами Республики Башкортостан и федеральными законами (часть четвертая статьи 117).

Часть первая статьи 15 Конституции Республики Башкортостан устанавливает, что Конституция Республики Башкортостан имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Башкортостан. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Башкортостан, не должны противоречить Конституции Республики Башкортостан.

На Конституционный Суд Республики Башкортостан при осуществлении его конституционных полномочий возлагается обязанность по поддержанию верховенства и непосредственного действия Конституции Республики Башкортостан на всей ее территории (часть 1 статьи 123 Конституции Республики Башкортостан).

Смысл используемого в части первой статьи 15 и части первой статьи 123 Конституции Республики Башкортостан положения о верховенстве Конституции Республики Башкортостан не может быть выявлен в отрыве от других конституционных положений и воли законодателя, выраженной в иных нормативных правовых актах. Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года №42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» (далее - Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года №42-з) в систему нормативных правовых актов республики включает: Конституцию Республики Башкортостан; законы Республики Башкортостан; постановления

Государственного Собрания Республики Башкортостан и его Палат, имеющие нормативный характер; указы Президента Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер; постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер; ведомственные нормативные акты. Анализ статей 2 и 6 указанного Закона показывает, что законодатель республики придает Конституции Республики Башкортостан статус Основного Закона в правовой системе Республики Башкортостан, закрепляющего основополагающие принципы правового регулирования и являющегося правовой основой текущего законодательства и непосредственным источником права Республики Башкортостан.

Часть шестая статьи 1 и часть вторая статьи 117 Конституции Республики Башкортостан закрепляют принцип верховенства на всей территории Республики Башкортостан законов Республики Башкортостан, принятых по предметам ведения Республики Башкортостан и полномочиям Республики Башкортостан по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан. В случае противоречия между законом Республики Башкортостан, принятым в соответствии.с частью второй статьи 117 Конституции Республики Башкортостан, и федеральным законом действует закон Республики Башкортостан.

Ограничение действия Конституции Республики Башкортостан территорией Республики Башкортостан предполагает принятие нормативных правовых актов, имеющих пределы действия как по субъектам регулируемых правоотношений, так и по территориальному признаку.

При толковании части шестой статьи 1, части первой статьи 15, частей второй и четвертой статьи 117 Конституции Республики Башкортостан Конституционный Суд Республики Башкортостан исходит из положений статей 4 (часть 2), 73, 76 Конституции Российской Федерации о верховенстве и прямом действии • Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории, а также учитывает упомянутое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, признавшего соответствующими Конституции Российской Федерации положения, согласно которым Конституция и законы Татарстана по вопросам республиканского ведения обладают верховенством на всей его территории, так как этим признается верховенство федеральных законов по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения России и входящих в нее республик.

Статья 76 Конституции Российской Федерации по вопросам совместного ведения предусматривает возможность принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в упомянутом Постановлении от 24 января 1997 года, в случае отсутствия федерального закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, до урегулирования федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое урегулирование по предмету совместного ведения в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации.

Федеральным законом от 24 июня 1999 года №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 24 июня 1999 года №119-ФЗ) субъекты Российской Федерации управомочены осуществлять по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, собственное правовое регулирование до принятия соответствующих федеральных законов. После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (статья 12).

Конституцией Республики Башкортостан по сравнению с Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ ограничены сферы общественных отношений, допускаемые федеральным законодательством в порядке опережающего правового регулирования Республикой Башкортостан.

Следовательно, из установленных статьями 4 (часть 2), 15 (часть 1), 72, 76 (части 2 и 5) положений Конституции Российской Федерации, норм Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ, приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации вытекает, что верховенство законов Республики Башкортостан на территории Республики Башкортостан, принятых в пределах полномочий Республики Башкортостан по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, предусмотренное частью шестой статьи 1 и частью второй статьи 117 Конституции Республики Башкортостан, распространяется лишь на те сферы общественных отношений, которые урегулированы законом Республики Башкортостан по предметам совместного ведения до принятия соответствующего федерального закона; предусмотренное частью первой статьи 15 и частью первой статьи 123 Конституции Республики Башкортостан положение о верховенстве, высшей юридической силе и прямом действии Конституции Республики Башкортостан распространяется на те сферы общественных отношений, которые отнесены к компетенции Республики Башкортостан. Конституция Республики Башкортостан имеет высшую юридическую силу по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Республики Башкортостан. В случае противоречия между Конституцией Республики Башкортостан и законами Республики Башкортостан или наличия пробела в правовом регулировании по вопросам компетенции Республики Башкортостан непосредственно применяется Конституция Республики Башкортостан.

По смыслу части первой статьи 123 Конституции Республики Башкортостан Конституционный Суд Республики Башкортостан обязан обеспечивать верховенство Конституции Республики Башкортостан в правовой системе Республики Башкортостан. Поскольку собственное правовое регулирование республиканского законодателя, осуществляемое в пределах полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, носит временный характер, правила разрешения противоречий между федеральными законами и законами Республики Башкортостан, принятыми в соответствии с полномочиями Республики Башкортостан по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определяемые частью шестой статьи 117 Конституции Республики Башкортостан, действуют лишь на период до урегулирования этих вопросов федеральным законом.

4.5. Заявитель не согласен с мнением заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, что положения частей первой и третьей статьи 16, пунктов 3 и 21 части первой статьи 79, части третьей статьи 82, пунктов 17 и 18 статьи 86, части первой статьи 94 Конституции Республики Башкортостан придают Республике Башкортостан статус субъекта международного права.

Части первая и третья статьи 16 Конституции Республики Башкортостан устанавливают, что общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры Республики Башкортостан в области международной деятельности являются составной частью ее правовой системы. Если договором Республики Башкортостан в области международной деятельности установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила договора.

Международная деятельность Республики Башкортостан основывается на признании принципов уважения государственного суверенитета и равенства всех. стран, неотъемлемого права на самоопределение, равноправия и невмешательства во внутренние дела, уважения территориальной целостности и нерушимости существующих границ, отказа от применения силы и угрозы силой, экономических и любых других методов давления, мирного урегулирования споров, уважения прав и свобод человека, включая права национальных меньшинств, добросовестного выполнения обязательств и других общепризнанных принципов и норм международного права.

Частями первой и третьей статьи 16 Конституции Республики Башкортостан в основы конституционного строя Республики Башкортостан введены понятия «договоры Республики Башкортостан в области международной деятельности» и «международная деятельность».

Право Республики Башкортостан осуществлять международные и внешнеэкономические связи и выполнять международные договоры Российской Федерации закреплено непосредственно в статье 72 (пункт «о» части 1) Конституции Российской Федерации. Пункт 14 статьи 3 Договора от 3 августа 1994 года предусматривает право Республики Башкортостан на осуществление международных и внешнеэкономических связей, установление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности международных организаций и фондов, заключение международных договоров и соглашений, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и данному Договору.

Содержание указанных норм находится в системном единстве с частями первой и третьей статьи 1 Конституции Республики Башкортостан. По смыслу конституционных норм участие Республики Башкортостан в международных отношениях, непосредственно затрагивающих ее интересы, ограничивается пределами полномочий Республики Башкортостан, предоставленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Договором от 3 августа 1994 года и международными договорами Российской Федерации. Ими не затрагиваются полномочия.и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, предусмотренные статьей 71 (пункты «к», «л», «м», «н») Конституции Российской Федерации.

Правосубъектность Республики Башкортостан в области международной деятельности регулируется Федеральными законами «О международных договорах Российской Федерации», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей от 25 мая 1994 года.

Как следует из федерального законодательства, заключенные республиканскими органами государственной власти соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, соглашения в области внешнеторговой деятельности, независимо от их вида, формы, наименования и содержания, не обладают статусом международных договоров и не создают международных обязательств для Российской Федерации.

Вытекающие из них полномочия Республики Башкортостан в области международных связей нуждаются в их распределении между органами государственной власти Республики Башкортостан: согласно Конституции Республики Башкортостан к ведению Государственного Собрания Республики Башкортостан относятся определение совместно с Президентом Республики Башкортостан внутренней и внешней политики Республики Башкортостан, ратификация и денонсация договоров Республики Башкортостан в области международной деятельности (пункты 3 и 21 части первой статьи 79);

Президент Республики Башкортостан представляет Республику Башкортостан в международных отношениях (часть третья статьи 82, пункты 17 и 18 статьи 86); Кабинет Министров Республики Башкортостан проводит выработанную Государственным Собранием Республики Башкортостан и Президентом Республики Башкортостан внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан (часть первая статьи 94).

В силу этих положений и их взаимосвязи с частью третьей статьи 1, частями первой и третьей статьи 16 Конституции Республики Башкортостан, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Республики Башкортостан, выраженной в пунктах 3, 4.3 и 4.4. мотивировочной части настоящего Постановления, с учетом положений статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ используемые в них понятия «внешняя политика», «международные отношения», «международная деятельность» означают осуществление уполномоченными органами государственной власти Республики Башкортостан связей в торгово - экономической, научно -технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, со специально созданными для этой цели международными организациями, а также, с согласия Правительства Российской Федерации, - с органами государственной власти иностранных государств в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством Республики Башкортостан. Понятие «ратификация и денонсация договоров Республики Башкортостан в области международной деятельности» означает выражение согласия на обязательность для Республики Башкортостан независимо от вида, формы, наименования и содержания соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, не являющихся международными договорами и не создающих международных обязательств для Российской Федерации. Форма выражения согласия на обязательность для Республики Башкортостан указанных соглашений определяется в законодательном порядке.

5. Закрепленные в Конституции Республики Башкортостан положения о гражданстве Республики Башкортостан и вытекающие из отношений республиканского гражданства правовые последствия для человека и гражданина опротестованы по мотиву их несоответствия статьям 6 (часть 2), 19, 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации и Закону Российской Федерации от 28 ноября 1991 года №1948-1 «О гражданстве Российской Федерации».

Заявитель считает правомерным введение института гражданства Республики Башкортостан и правовое регулирование им соответствующего вопроса со ссылкой на нормы указанного Закона Российской Федерации и обращается с просьбой дать толкование конституционных положений о природе гражданства Республики Башкортостан ( статья 4); о содержании понятия «гражданин Республики Башкортостан» и связанных с ним основ правового статуса личности в Республики Башкортостан (часть вторая статьи 24, статья 25, часть вторая статьи 31, часть первая статьи 36, части первая, вторая и четвертая статьи 38, часть первая статьи 39, статья 40, часть вторая статьи 43, часть первая статьи 44, часть первая статьи 46, статьи 67 и 68, часть вторая статьи 73, часть первая статьи 83, часть первая статьи 106, статьи 111 и 112); о конституционных пределах компетенции республиканских органов государственной власти по реализации положений о гражданстве Республики Башкортостан (пункт 19 статьи 86).

Упомянутый Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» признает существование наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республик в составе Российской Федерации, (часть 2 статьи 2). Вопросы республиканского гражданства регулируются Договором от 3 августа 1994 года (пункт 3 статьи 5 относит к ведению Российской Федерации гражданство в Российской Федерации; пункт 4 статьи 4 закрепляет общие и коллизионные вопросы гражданства в совместном ведении Российской Федерации и Республики Башкортостан; пункт 10 статьи 3 устанавливает, что в ведении Республики Башкортостан находятся вопросы гражданства Республики Башкортостан).

Указанные положения являются правовой основой для введения в Конституцию Республики Башкортостан положений о гражданстве Республики Башкортостан. В соответствии с частями первой и третьей статьи 4 Конституции Республики Башкортостан республика имеет свое гражданство. Вопросы гражданства Республики Башкортостан регулируются федеральным законом и законом Республики Башкортостан.

Выявление содержания понятий «гражданство Республики Башкортостан» и «гражданин Республики Башкортостан» невозможно в отрыве от предписаний статьи 2, части второй статьи 4, части второй статьи 20, статей 21 и 23, части первой статьи 24, частей первой и второй статьи 25 и части первой статьи 64 Конституции Республики Башкортостан. По их смыслу гражданство Республики Башкортостан не влечет изменения первичности и единства гражданства Российской Федерации, а также, что правовое регулирование этого вопроса в Республике Башкортостан является производным от действующего федерального регулирования. Данный вывод следует из положений части второй статьи 4 и частей второй и третьей статьи 23 Конституции Республики Башкортостан о допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом, из отсылочных норм статей 4, 24, 25 и 26 Конституции Республики Башкортостан к федеральной правовой системе, усеченных гарантий права на гражданство, предусмотренных частью второй статьи 24, частью третьей статьи 25 и частью четвертой статьи 38 Конституции Республики Башкортостан - в отличие от гарантий права на гражданство, установленных статьями 6, 60, 61 и 63 Конституции Российской Федерации.

В Постановлении от 14 декабря 2000 года по делу о проверке конституционности положения части пятой статьи 39 Трудового кодекса Республики Башкортостан в связи с жалобой гражданина Бузника Владимира Ильича Конституционный Суд Республики Башкортостан пришел к выводу, что введение повышенной правовой зашиты прав граждан в области труда и занятий согласуется с конституционными целями социального государства, с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан и принципами субординации актов трудового законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан, установленными статьями 72 и 76 Конституции Российской Федерации, статьями 3 (I), 4 (I), 7 (I), 1 (II), 117 Конституции Республики Башкортостан ( абзац второй пункта 5 мотивировочной части). Эта правовая позиция Конституционного Суда Республики Башкортостан распространяется в равной мере на всю систему республиканского законодательства.

Таким образом, под гражданством Республики Башкортостан следует понимать устойчивую правовую связь гражданина Российской Федерации с Республикой Башкортостан, основанную на факте постоянного или преимущественного проживания в Республике Башкортостан на день вступления в силу закона Республики Башкортостан, устанавливающего повышенную правовую защиту и дополнительные гарантии основных прав и свобод человека и гражданина. Это выражается в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Вследствие приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации автоматически приобретается или прекращается гражданство Республики Башкортостан.

Защита прав и свобод человека и гражданина согласно статье 72 (пункт «б» части 1) Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно, в Республике

Башкортостан могут приниматься законы, не противоречащие федеральным законам или, при их отсутствии, - осуществляться собственное правовое регулирование вопросов, связанных с обеспечением защиты прав и свобод граждан. Ими могут быть расширены права и свободы граждан по сравнению с тем, как они определены Конституцией Российской Федерации и текущим федеральным законодательством в целях реализации одной из основ конституционного строя Российской Федерации, предусмотренной статьей 2 Конституции Российской Федерации, о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Учитывая это, действие нормативных правовых актов Республики Башкортостан может распространяться только на граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Башкортостан.

В силу указанных конституционных положений, как прямо следует из части первой статьи 36 Конституции Республики Башкортостан, республиканские органы государственной власти берут на себя конституционную обязанность по созданию реально действующих механизмов защиты предоставленных гражданам Конституцией Республики Башкортостан прав, если их осуществление не выходит за пределы полномочий Республики Башкортостан.

Гражданами Республики Башкортостан являются граждане Российской Федерации, приобретшие на законных основаниях гражданство Российской Федерации и постоянно или преимущественно проживающие на территории Республики Башкортостан. Принадлежность к гражданству Республики Башкортостан не влечет отрицания и умаления основ правового статуса личности, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и не освобождает от выполнения возложенных ею обязанностей. Гражданин Республики Башкортостан одновременно осуществляет права и свободы, вытекающие из российского гражданства и республиканского гражданства.

Различия в основах правового статуса гражданина Республики Башкортостан по сравнению с конституционным статусом личности в Российской Федерации допустимы лишь в части, касающейся повышенной правовой защиты и дополнительных гарантий прав человека и гражданина, как связанных с обязательной принадлежностью к гражданству Российской Федерации, а именно, гарантий гражданства (часть вторая статьи 24 Конституции Республики Башкортостан), избирательного права (части первая, вторая и четвертая статьи 38, часть вторая, статьи 73, часть первая статьи 83, часть первая статьи 106, статьи 111 и 112 Конституции Республики Башкортостан), права на равный доступ к государственной службе (часть первая статьи 39 Конституции Республики Башкортостан), права на проведение публичных мероприятий (статья 40 Конституции Республики Башкортостан), права на участие в отправлении.правосудия (статья 67 Конституции Республики Башкортостан), исполнения воинской обязанности (статья 68 Конституции Республики Башкортостан), так и не требующих его в соответствии с федеральным законом и международными договорами Российской Федерации ( статья 25, часть вторая статьи 31, часть первая статьи 36, часть вторая статьи 43, часть первая статьи 44, часть первая статьи 46 Конституции Республики Башкортостан).

Предусмотренное пунктом 19 статьи 86 Конституции Республики Башкортостан полномочие Президента Республики Башкортостан решать вопросы гражданства Республики Башкортостан не совпадает по содержанию и правовым последствиям со сходными полномочиями Президента Российской Федерации (статья 89, пункт «а» Конституции Российской Федерации) и должно пониматься как право Президента Республики Башкортостан издавать указы и распоряжения по созданию реально действующих механизмов защиты предоставленных гражданам Конституцией Республики Башкортостан прав.

6. У заявителя возникли сомнения по поводу положений Конституции Республики Башкортостан о распределении нормотворческрй компетенции между ветвями и уровнями публичной власти в Российской Федерации и Республике Башкортостан, поскольку из протеста следует, что положениями части третьей статьи 10, части третьей статьи 17, статьи 26, части второй статьи 27, части второй статьи 32, части второй статьи 37, части второй статьи 39, части пятой статьи 46, части второй статьи 58, статей 59, 60, 61, части второй статьи 69, пункта 8 части первой статьи 79, пунктами 11, 16, 19 и 20 статьи 86, статей 98, 102, части второй статьи 133, части второй статьи 142 Конституции Республики Башкортостан нарушены общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан.

6.1. Часть третья статьи 10 Конституции Республики Башкортостан определяет, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики, являющимися достоянием ее многонационального народа и находящимися в собственности Республики Башкортостан, регулируются законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами государственной власти.

Смысл положения части третьей статьи 10 Конституции Республики Башкортостан нуждается в раскрытии во взаимосвязи с ее частями первой и второй, с положениями статей 9,11,43, 50, 65, пунктом 8 статьи 79, пунктом 4 части второй статьи 94 и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Республики Башкортостан, сформулированных в пунктах 3, 4.3 и 4.4 мотивировочной части настоящего Постановления.

В соответствии с частью второй статьи 10 Конституции Республики Башкортостан земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Конституция Российской Федерации и статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации признают и регулируют правовой режим федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею (пункт «д» статьи 71, пункт «г» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации); в ведении Республики Башкортостан -государственная собственность Республики Башкортостан и управление ею (пункт 6 статьи 3 Договора от 3 августа 1994 года).

Находящиеся в собственности Республики Башкортостан природные ресурсы на основании статьи 72 Конституции Российской Федерации определяются в соответствии с земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах. Так, Федеральный закон от 17 июля 2001 года «О разграничении государственной собственности на землю» регламентирует основания возникновения права собственности у субъектов Российской Федерации на земельные участки и устанавливает, что правовое регулирование отношений в области разграничения государственной собственности на землю осуществляется наряду с федеральным законодательством законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 72 (часть 1, пункты «в», «г», «д» и «к») Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Отнесение вопросов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами к совместному ведению обусловлено тем, что все, связанное с территорией, ее использованием и охраной, напрямую затрагивает интересы не только Российской Федерации в целом, но и каждого ее субъекта в отдельности.

Пунктом 5 статьи 3 Договора от 3 августа 1994 года решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Республики Башкортостан отнесено к ведению Республики Башкортостан. При этом отмечено, что решение вышеназванных вопросов осуществляется в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации.

Часть третья статьи 10 Конституции Республики Башкортостан не является повторным принятием утратившей силы части первой статьи 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года, действовавшей до решения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2000 года №92-0. Она направлена на обеспечение использования и охраны земли и других природных ресурсов Республики Башкортостан как основы жизни и деятельности ее многонационального народа, как гарантии права каждого на благоприятную окружающую среду и корреспондирующей ей обязанности каждого беречь природу, и обязывает республиканские органы государственной власти урегулировать в целях реализации ее предписания в дополнение к мерам, предусмотренным природоресурсным и природоохранным законодательством Российской Федерации, порядок управления и распоряжения природными ресурсами, находящимися в собственности Республики Башкортостан.

Одновременно в части третьей статьи 10 определена правовая база, которая может служить дополнительным основанием для осуществления

Республикой Башкортостан правомочий собственника в этой области -законодательство Республики Башкортостан и соглашения с федеральными органами государственной власти, заключаемые в соответствии со статьями П (частьЗ), 78 Конституции Российской Федерации и частью второй статьи 5 Конституции Республики Башкортостан.

Государственно-властные полномочия по законодательному регулированию отношений государственной собственности Республики Башкортостан распределены таким образом, чтобы при этом соблюдались в полной мере принципы народовластия и правового государства.

В Конституции Республики Башкортостан установлены сферы общественных отношений и вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям Республики Башкортостан, которые подлежат урегулированию исключительно в форме закона. Только законами Республики Башкортостан допускается установление порядка управления и распоряжения собственностью Республики Башкортостан, в том числе долями (паями, акциями) Республики Башкортостан (статья 8 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года №42-з, подпункт «ж» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ). Следовательно, законодательное регулирование отношений собственности, предусмотренное частью третьей статьи 10 и пунктом 8 части первой статьи 79 Конституции Республики Башкортостан, предполагает регламентацию в пределах полномочий республики порядка управления и распоряжения собственностью Республики Башкортостан, включая землю, недра, воды, леса и другие природные ресурсы, не отнесенные к федеральной или иной собственности, в форме закона Республики Башкортостан.

6.2. С этих же позиций следует толковать положения пункта 11 статьи 86 и части второй статьи 142 Конституции Республики Башкортостан, согласно которым председатель национального банка Республики Башкортостан назначается Президентом Республики Башкортостан, а правовой статус национального банка Республики Башкортостан определяется федеральным законом и законом Республики Башкортостан.

Согласно пункту 15 статьи 3 Договора от 3 августа 1994 года в ведении Республики Башкортостан находится создание национального банка в соответствии с отдельным соглашением.

Положение Конституции Республики Башкортостан о том, что правовой статус национального банка Республики Башкортостан определяется федеральным законом и законом Республики Башкортостан, оцениваемое в системном единстве с положениями Конституции Республики Башкортостан о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов (часть шестая статьи 1 и статья 117), не затрагивает прерогатив федеральных органов государственной власти и не противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан.

Банковская система Республики Башкортостан является составной частью банковской системы Российской Федерации (статья 142 Конституции Республики Башкортостан).

Данная норма не определяет особенности правового статуса Национального банка Республики Башкортостан Центрального банка Российской Федерации, являющегося его территориальным учреждением. По ее смыслу предполагается создание специализированного республиканского банка с высокой долей государственных финансов и иных объектов собственности, находящихся в ведении органов государственной власти Республики Башкортостан. Размер средств казны Республики Башкортостан, используемых для формирования уставного капитала указанной кредитной организации, должен установить соответствующий закон Республики Башкортостан в порядке, предусмотренном Законом РСФСР от 2 декабря 1990 года №395-1 «О банках и банковской деятельности» (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года) и нормативными актами Банка России, подпунктами «а», «г», «е», и «ж» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ, статьей 8 Закона Республики Башкортостан от 12 августа 1996 года №42-з. Полномочие Президента Республики Башкортостан по назначению председателя национального банка Республики Башкортостан осуществляется в пределах полномочий по управлению собственностью Республики Башкортостан.

6.3. Выраженная в пункте 6.1. мотивировочной части правовая позиция в равной мере распространяется на содержание нормативных правовых актов и их формы в языковой сфере, в области труда и занятий, о замещении государственной должности государственной службы, о правовой основе деятельности органов публичной власти.

Часть вторая статьи 37 Конституции Республики Башкортостан устанавливает, что правовой статус языков определяется законом Республики Башкортостан.

В части первой данной статьи Республика Башкортостан гарантирует равные права на сохранение и развитие языков всех народов, проживающих на ее территории.

В целях реализации положений части первой статьи 37 Конституции Республики Башкортостан могут быть приняты нормативные правовые акты Республики Башкортостан, обеспечивающие сохранение и развитие языков.

Государственными языками Республики Башкортостан являются башкирский и русский языки (часть пятая статьи 1 Конституции Республики Башкортостан).

В статье 3 Закона Республики Башкортостан от 15 февраля 1999 года №216-з «О языках народов Республики Башкортостан» отмечено, что порядок использования языков определяется, законодательством Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Право Республики Башкортостан определять статус языков основано на статье 68 Конституции Российской Федерации, нормах статей 1 и 3 Закона РСФСР от 25 октября 1991 года №1807-1 «О языках народов Российской Федерации», предусматривающих возможность принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, являющихся составной частью законодательства Российской Федерации о языках народов Российской Федерации, устанавливать свои государственные языки, то есть определять правовой статус языков народов, проживающих на их территории.