WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

УДК 32.001

ББК 66.0

П 50

П 50 ИНИОН РАН Центр социальных научно-информационных
исследований Отдел политической науки Редакционная коллегия: Ю.С. Пивоваров – академик РАН, главный редактор, Л.Н. Верченов – канд. филос. наук, М.В. Ильин – д-р полит. наук, В.Н. Листовская – ответственный секретарь, О.Ю. Малинова – д-р филос. наук, зам. главного редактора, Е.Ю. Мелешкина – канд. полит. наук, Т.Г. Пархалина – канд. ист. наук, А.И. Соловьев – д-р полит. наук. Редакторы-составители выпуска – канд. филос. наук Л.Н. Верченов, д-р полит. наук В.А. Ковалев, канд. ист. наук П.В. Панов Ответственный за выпуск – канд. ист. наук Ю.В. Дунаева Политическая наука: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. полит. науки; Рос. ассоц. полит. науки; Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров, гл. ред. и др. – М., 2008. – № 3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт / Ред.-сост. вып. – Л.Н. Верченов, В.А. Ковалев, П.В. Панов – 254 с. К середине первого десятилетия XXI в. относительная политическая стабилизация в нашей стране на федеральном и региональном уровнях сопровождается всплеском политической активности на муниципальном уровне. В сборнике анализируются причины этого феномена, исследуются политические аспекты муниципальной реформы 2003 г., позиционирование местных сообществ в региональном и локальном политическом пространстве, рассматривается опыт изучения местного самоуправления отечественными и зарубежными авторами. Сборник предназначен для политологов и всех, кто интересуется вопросами политической науки.

Рукописи не рецензируются и не возвращаются.

УДК 32.001

ББК 66.0

ISSN 1998-1775 © ИНИОН РАН, 2008


СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие 5

I. ЛОКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА:
ПРОБЛЕМНОЕ ПОЛЕ ИССЛЕДОВАНИЙ

П.В. Панов. Локальная политика в разных измерениях 9

В.Г. Ледяев. Городские политические режимы: Теория и опыт эмпирического исследования 32

Т.Б. Витковская. Локальная политическая элита современной России: Характерные особенности и трансформация 61

II. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА И ПЕРСПЕКТИВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

Законодательные акты: Извлечения 75

Л.Н. Верченов. Местная автономия и местная демократия: Современные российские реалии 78

В.С. Авдонин. Развитие местного самоуправления в Германии и России: История, проблемы, перспективы 88

К. Росс. Муниципальные выборы и электоральный автори-таризм в России. [Перевод] 111

В.А. Горохов. От «советского» к «европейскому» или от «неэффективного» к «эффективному»? Демократический транзит и местное самоуправление в странах Центральной и Восточной Европы. (Обзор) 126

III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ
НА ЛОКАЛЬНОМ УРОВНЕ

В.А. Ковалев. Выживет ли местная политика в нынешней России? 140

М.В. Назукина, К.А. Сулимов. Символическая репрезентация локальных политических сообществ: Пермский край и Свердловская область 158

Д.Б. Тев. Владельцы и девелоперы недвижимости Калининграда: Связи с властью и политические выгоды 175

Н.В. Шинковская. Городское самоуправление в современной России: Границы возможного (запрограммированная девиантность владивостокского опыта) 194

О.А. Рябова. Градообразующие предприятия и политические процессы в малых промышленных городах Урала 224

IV. ПРИЛОЖЕНИЕ

С.В. Базарнова, А.И. Слива. Информационно-поисковый тезаурус ИНИОН РАН по политологии 236

О.Ю. Малинова, А.Ю. Сунгуров. Отчет о конференции Международной ассоциации политической науки 243

Сведения об авторах 252

Предисловие

В отличие от региональных политических исследований, которые, по общему мнению, являются одним из наиболее развитых направлений в российской политической науке, политические процессы на локальном (местном) уровне не могут похвастаться заметным вниманием со стороны российских политологов. Исключением является институт местного самоуправления (МСУ), который изучается достаточно активно, особенно в плане политики федерального Центра в отношении МСУ, его институциональной организации, межбюджетных отношений. Кроме того, в связи с тем, что во многих регионах наблюдалась достаточно сильная напряженность по линии «регион – региональная столица», немало исследований было посвящено политическим процессам в крупных региональных центрах.

Феномен локальной политики, однако, далеко не исчерпывается указанными сюжетами, а представляет собой достаточно широкое предметное поле, еще не вполне освоенное российскими политологами. Обращение к ним представляется весьма своевременным, поскольку на фоне социально-экономических и политических изменений, которые произошли в России в 2000-е годы, в ряде случаев наблюдается всплеск политической активности на локальном уровне. Являются ли эти случаи лишь отдельными «девиациями» или речь идет об устойчивой тенденции? В какой мере это связано с общемировым феноменом «глокализации»?

Разумеется, предлагаемый выпуск «Политической науки» не претендует на то, чтобы дать исчерпывающий анализ локальной политики; его цель значительно скромнее – привлечь внимание читателей и исследователей к данным проблемам. Поэтому редакторы-составители видели свою задачу в том, чтобы собрать в этом выпуске материалы, в которых исследуются разные стороны, аспекты, «лики» локальных политических процессов.

В материале Петра Панова сделана попытка описать феномен локальной политики как таковой с разных сторон и с различных методологических позиций.

Лев Верчёнов рассматривает эволюцию политики Центра в отношении МСУ и проблемы, с которыми муниципалитеты сталкиваются на практике под углом зрения концептов «местная автономия» и «местная демократия».

В центре внимания Виктора Ковалева – перспективы местной политики в свете реформы МСУ и (шире) российской политической трансформации 2000-х годов.

Именно эти материалы, являясь своего рода введением в теоретическую или практическую проблематику, открывают каждый из трех разделов нашего сборника.

Тексты, представленные в разделах I и III, относятся к отдельным сегментам предметного поля локальной политики – как «традиционным», так и относительно «новым».

Статья Валерия Ледяева относится к классическому жанру; он анализирует теорию «городских политических режимов», без которой сегодня трудно представить западные исследования локальной политики. Особую ценность этому материалу придает тот факт, что автор не просто рассматривает становление и развитие этого подхода, но и тщательно анализирует эмпирические исследования, выполненные в его рамках. Текст Татьяны Витковской посвящен локальным политическим элитам; автор обосновывает релевантность данного понятия, рассматривает структуру локальной элиты, а также новые тенденции в их развитии. Статьи Дениса Тева и Оксаны Рябовой посвящены месту и роли бизнеса в локальной политике – тема, которая представляется чрезвычайно актуальной. Обе работы представляют собой case-studies, выполненные на материалах отдельных регионов, – соответственно, Калининградской области и Пермского края. Полученные авторами результаты интересны еще и тем, что в одном случае изучается такой сектор бизнеса, как «владельцы и девелоперы недвижимости», что весьма актуально для крупных городских центров, в другом речь идет о крупных промышленных предприятиях в малых городах. Совместная работа Марии Назукиной и Константина Сулимова акцентирует внимание на таких аспектах локальной политики, как конструирование и продвижение локальных идентичностей, что придает политическое значение локальным образованиям. Сравнивая Пермский край и Свердловскую область, авторы приходят к выводу о весьма противоречивом воздействии на указанные процессы политико-административной реформы и политического курса региональных властей. В работе Натальи Шинковской содержится анализ возможностей и ограничений местного самоуправления на основе, быть может, одного из самых ярких случаев, по крайней мере, получившего наибольшую всероссийскую известность, – города Владивостока.

В соответствии с традицией большое место в разделе II выпуска уделяется презентации и осмыслению зарубежного опыта изучения локальной политики и местного самоуправления, при этом представлены самые разные «жанры».

В работе Владимира Авдонина предлагается сравнительный анализ становления и развития МСУ в России и Германии.

Виталием Гороховым представлен обзор одного из номеров журнала «Local government studies», который наряду с другими изданиями («Urban studies», «Urban affairs review», «Urban affairs quarterly») относится к категории журналов, специализирующихся именно на локальной политике (в тех или иных измерениях). Данный номер вызывает особый интерес, поскольку он посвящен местному самоуправлению в Центральной и Восточной Европе (ЦВЕ), в том числе и современной России. Пожалуй, стоит отметить, что еще в 1995 г. сотрудником Бирмингемского университета (Великобритания) Э. Коулсоном было опубликовано (в качестве редактора-составителя) исследование, в котором анализировался опыт воссоздания муниципального управления и местных органов власти после революционных изменений 1989–1990 гг. в ЦВЕ. Местная демократия стала одним из радикальных символов разрыва с централизацией власти прежних коммунистических режимов.

Прошло десять лет. Весь ноябрьский номер журнала «Local government studies» за 2006 г. посвящен местному самоуправлению в тех же самых странах ЦВЕ, и все статьи, кстати, написаны теми же самыми авторами, что и в исследовании десятилетней давности. Главный вывод новых журнальных публикаций: «Различия между странами (регион ЦВЕ. – Ред.) больше не рассматриваются с точки зрения соответствия европейскому идеалу местного самоуправления, как это было десять лет назад, теперь они анализируются как разновидности европейских моделей местного самоуправления с учетом особенностей конкретной страны»[1].

Непосредственное представление о том, как зарубежные ученые исследуют российскую локальную политику, дает статья известного британского ученого Камерона Росса (Университет Данди), где анализируются российские муниципальные выборы.

Составители сборника выражают искреннюю благодарность всем авторам, а среди них и начинающие политологи, и признанные специалисты из Владивостока, Екатеринбурга, Перми, Рязани, Сыктывкара, Санкт-Петербурга и Москвы.

Нельзя не отметить, что зачастую они придерживаются различных точек зрения в оценке как текущей ситуации, так и перспектив локальной политики, но это, по мнению редакторов, может как раз и заинтересовать читателя.

В Приложении публикуются статья о Тезаурусе по политологии и Отчет о конференции МАПН (30 апреля – 2 мая 2008 г.).

Л.Н. Верченов, В.А. Ковалев, П.В. Панов

I. Локальная политика:
проблемное поле исследований

П.В. Панов

Локальная политика в разных измерениях*

[2]

Определение понятия «локальное» (или «местное») требует соотнесения с другими категориями из этого концептуального ряда. Сам по себе этот термин всего лишь указывает на то, что изучаемый объект «локализован» в пространстве. «Местом» может быть любая точка или область этого пространства, и в этом смысле все социальные феномены, по большому счету, так или иначе, «локальны». Масштаб «локализации», однако, может быть различным, и в этом плане есть все основания использовать ту условную концептуальную шкалу, которая утвердилась в современной политической науке. Поскольку в эпоху Модерна феномен политического прочно ассоциируется прежде всего с суверенными государствами (nations-states), именно этот уровень («национальная политика») является своего рода точкой отсчета. Несколько локализаций располагается, так сказать, «над ним». Обычно выделяют «глобальную», а также «региональную политику». В последнем случае под регионом понимается такой масштаб, который «больше», чем национальное, но меньше, чем глобальное. Так, нередко используют такие понятия, как «региональная супердержава», «евразийский регион». Очевидным примером локализации политического такого же масштаба является Европейский союз.

Если мы, напротив, уменьшим масштаб локализации, т.е. перейдем на уровень «ниже национальной политики», то здесь также обнаруживается «региональное», но уже в другом смысле: регион как часть национальной политии. Как известно, концептуализация термина «регион» в этом смысле (как, впрочем, и в предыдущем) вызывает острые разногласия[3], но чаще всего под регионом имеются в виду административно-территориальные единицы субнационального уровня. В России это субъекты Федерации. «Локальное» же в данном случае предполагает еще более «узкую фокусировку» – на субрегиональном уровне. Несомненно, такое определение понятия «локальное» весьма условно, однако оно прочно утвердилось и в российской, и в мировой науке. При этом в России чаще используется термин «местное», что вполне объяснимо как этимологией («локальный» – это всего лишь калька с local), так и тем, что категория «местное» присутствует в официальном дискурсе: «местные власти», «местное самоуправление» и т.д. В любом случае данная категория вполне конвенциональна: речь идет о масштабе локализации, меньшем, чем «регион».

Локальная политика с точки зрения
«классических» представлений

Следует отметить, что с точки зрения классического представления о политическом, под которым здесь и далее я буду иметь в виду то понимание, которое сложилось в политической науке на основе опыта западных «национальных государств» (nations-states) эпохи Модерна, политика дифференцируется от других сфер общественной жизни, прежде всего на национальном уровне. Общества эпохи Модерна представляют собой особый тип социетальных систем, в которых подсистемы политики выполняют функцию коллективного целеполагания в смысле определения общих для всей социетальной системы, т.е. публичных целей. Кроме того, обладая специальными аппаратами, они обеспечивают организацию коллективных действий и выполнения принятых решений, в том числе используя принуждение. На основе такого понимания Д. Истон сформулировал ставшее классическим определение политики как авторитарного распределения ценностей в обществе[4]. Таким образом, в nations-states достаточно четко фиксируется содержание политического: это публичная сфера социальной жизни, которая так или иначе регулируется государством. Такое регулирование производится посредством установления одинаковых для всех граждан (и в этом смысле универсальных) правовых норм. Поскольку нормы обезличены, они обеспечивают интеграцию индивидов и социальных групп, находящихся под суверенной властью государства, на макроуровне. Все, что находится за рамками этого регулирования, рассматривается как неполитическая, «частная» жизнь. Кроме того, nations-states имеют достаточно жестко определенные границы «физического» пространства, на которые распространяется его суверенитет[5].

Такая концептуализация в принципе не отвергает наличие политики и на субнациональных уровнях. Применительно к региональному уровню, как правило, вообще не возникает сомнений, особенно если говорить о федеративных государствах, где «регионы» (субъекты федерации) наделены некоторыми признаками государственности. Сложнее с субрегионалным уровнем, но и здесь есть все основания говорить о политике в том случае, если мы фокусируем внимание на таких «единицах», где функционируют органы публичной власти (для России – муниципальные образования). Поскольку есть организованная публичная власть, которая занимается решением вопросов, имеющих публичное значение, постольку ее деятельность приобретает политическое значение.

Здесь, правда, требуется одно уточнение: в какой мере органы местной власти самостоятельны? Если основываться на классической дихотомической модели «политика vs управление», теоретически возможна ситуация, когда распределение полномочий между местными органами власти и вышестоящими уровнями таково, что политические решения принимаются на вышестоящих уровнях (национальном и региональном), а местные органы власти лишь применяют эти универсальные нормы к конкретным ситуациям. Если так, то их деятельность сводится к администрированию (управлению) и не является политической.

На практике, однако, вышестоящие органы власти вынуждены «делегировать» нижестоящим ряд полномочий, которые содержат как минимум некоторые признаки политических. Речь идет, в том числе, и о такого рода решениях, которые связаны с конкретизацией (снижением степени универсальности) решений вышестоящих органов власти. Может быть, их точнее квалифицировать как «политико-административные», так как грань между «политикой» и «управлением» здесь практически стирается. Это неизбежно, по крайней мере в современных условиях, поскольку масштабы политико-административной деятельности столь велики, а решаемые задачи столь сложны и разнообразны, что ни Центр, ни регионы не в состоянии принимать решения с такой степенью конкретизации, чтобы исключить всякую самостоятельность (автономию) местных властей. При этом чем выше степень централизации принятия политических решений, тем более универсальными будут эти решения (хотя бы вследствие того, что принятие любого решения требует временных, информационных и иных ресурсов, а объем ресурсов всегда ограничен). Соответственно местные власти получают более широкое поле для содержательной конкретизации решений вышестоящих органов власти. Здесь принципиальное значение имеет тот факт, что вышестоящие органы власти не в состоянии контролировать процесс, т.е. фактически местные власти в данном случае автономны. Так, передавая какие-то субвенции (целевые финансовые ресурсы) на местный уровень, вышестоящие власти могут определить лишь направление расходования этих ресурсов (например, ремонт школ, проведение газопровода и т.п.), но в большинстве случаев не могут указывать и проконтролировать, как конкретно их использовать (какие именно школы отремонтировать, по каким именно улицам провести газопровод).

Таким образом, наличие местного уровня публичной власти уже само по себе создает площадку для политики в смысле policy. Даже в условиях «сверхцентрализации» элементы политических решений и политика в классическом понимании обнаруживаются на местном уровне, вопрос лишь – в какой степени. Очевидно, чем больше самостоятельности у местных органов власти, тем «больше» политического в их деятельности. Соответственно, это влияет и на политический процесс (в смысле politics) на местном уровне: больший объем ресурсов, которые распределяются через автономные решения местных органов власти, стимулирует, при прочих равных условиях, борьбу политических акторов за контроль над этими органами.

«Объем» политического в обоих смыслах возрастает в тех случаях, когда автономия местных публичных властей закреплена институционально. Как правило, это выражается в институте местного самоуправления (МСУ). Сам по себе институт местного самоуправления, разумеется, не гарантирует больший объем фактической автономии органов местной власти, так как и без МСУ органы местной власти могут иметь больше самостоятельности вследствие делегирования полномочий и ресурсов «сверху». Однако институт МСУ, во-первых, гарантирует автономию местных органов власти в определенных сферах. Так, Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко зафиксировал круг вопросов, которые относятся к компетенции органов МСУ, а также определил источники наполнения местных бюджетов, в том числе местные налоги, размеры отчислений в местные бюджеты от других налогов, обязательные трансферты из региональных бюджетов в местные. Можно дискутировать о том, насколько сопоставимы полномочия и ресурсы, но бесспорно то, что какую-то часть решений органы МСУ принимают автономно и какую-то часть ресурсов они расходуют самостоятельно. Во-вторых, институт МСУ гарантирует выборность органов местного самоуправления. Оба эти приниципиальные моменты в совокупности неизбежно производят феномен политического на местном уровне. С одной стороны, есть публичные ресурсы, которые распределяются самостоятельно, и вследствие этого в рамках локального сообщества возникают разные представления о том, как расходовать эти ресурсы. С другой стороны, есть выборы как инструмент (площадка) для публичной конкуренции, борьбы между указанными представлениями.

Итак, мы можем говорить о «политике на локальном уровне публичной власти» в двух смыслах – local policy и local politics. Кроме того, здесь обнаруживается еще один аспект: локальная политика может быть концептуализирована как политический курс, который проводят вышестоящие органы власти по отношению к местным сообществам (местному самоуправлению), – federal (regional) policy on local government (self-government). По большому счету, субъектом политического действия здесь выступают не локальные, а национальные (региональные) акторы, однако и в российской политической науке, и за рубежом это направление исследований, как правило, относят к предметному полю «локальной политики». Для этого, на мой взгляд, есть все основания, так как от политики вышестоящих властей по отношению к местным территориально-административным единицам существенно зависят как политический процесс на локальном уровне, так и возможности местных органов власти в плане принятия самостоятельных решений. Можно сказать, что политический курс вышестоящих органов власти задает рамки, в которых протекают политические процессы на локальном уровне.

Здесь мы выходим на еще один аспект проблемы, который достаточно важен. Представим себе ситуацию, когда во всех местных административно-территориальных образованиях политические процессы унифицированы. Тогда достаточно описать ту общую «модель», в соответствии с которой протекает политический процесс на местном уровне, а значение термина «локальная политика» сводится к тому, что он будет лишь фиксировать наличие политики на местном уровне, и не более того. Если локальная политика везде одинакова, она теряет смысл как предмет научного исследования. Следовательно, по большому счету, концепт «локальная политика» приобретает эвристический потенциал лишь тогда, когда существуют «локальные политики» (во множественном числе), т.е. когда во всех рассматриваемых смыслах (local politics, local policies, policy on local communities) наблюдается та или иная степень разнообразия, диверсификации.

На мой взгляд, унификация локальных политик возможна лишь как тенденция, которая может быть выражена в большей или меньшей степени, но абсолютная унификация маловероятна даже в небольших и гомогенных государствах. Что касается таких стран, как Россия, то здесь в условиях крайней неравномерности социально-экономического развития, многообразия социокультурных характеристик, географических, климатических и иных контекстов местные сообщества просто не могут (по крайней мере, в обозримом будущем) достичь той степени унификации, которая элиминирует актуальность категории «локальная политика». Политика федерального Центра, направленная на унификацию институциональных оснований местного самоуправления (реформа 2003 г.) и на выстраивание «вертикали власти», не способна изменить ситуацию. Даже в советской системе власти, для которой была характерна действительно жесткая партийно-советская вертикаль, политические процессы в локальных административно-территориальных единицах (городах и районах) протекали настолько по-разному, что есть все основания говорить о «локальных политиках» во множественном числе.

На мой взгляд, одна из причин диверсификации локальных политик – разнообразие региональных политических процессов. Исследования показывают, что, несмотря на централизацию ресурсов и унификацию формальных правил взаимодействия между административно-территориальными единицами разного уровня, региональные органы власти проводят весьма различные политические курсы по отношению к местным сообществам. По-разному складываются финансово-бюджетные отношения между региональными властями и муниципалитетами (даже с точки зрения формальной централизации – децентрализации)[6]. Существенно различается социальная политика, осуществляемая в российских регионах[7]. В значительной мере локальная политика зависит от специфики регионального политического процесса, от расстановки сил на региональной политической арене, от структуры региональной элиты.

Следует иметь в виду и тот факт, что в ряде случаев «локальные элиты» тесно связаны с элитными группировками регионального уровня. В крупных муниципальных образованиях (прежде всего, в региональных центрах, но не только) они зачастую являются активными политическими игроками регионального уровня[8], в иных случаях они нередко имеют возможность прямо или опосредованно участвовать в региональном политическом процессе. С другой стороны, весьма разнообразны каналы и механизмы участия региональных властей в локальных политических процессах, причем здесь уместно говорить не только о кроссрегиональных, но и о внутрирегиональных различиях. В одних случаях региональная власть активно вмешивается в муниципальные выборы, «продавливая» своих кандидатов[9], в других она фактически отдает соответствующие муниципалитеты под контроль определенных бизнес-групп, в третьих – вообще не проявляет интереса к политическому процессу на местном уровне и т.д.

Локальная политика за рамками
«политологического мейнстрима»

Исчерпывается ли понятие «локальная политика» указанными коннотациями? С точки зрения классических представлений о политике, наверное, да. Однако, на наш взгляд, есть все основания попытаться посмотреть на этот вопрос шире. Прежде всего, невозможно не учитывать того, что современная российская полития не вполне соответствует западным nations-states эпохи Модерна[10]. Более того, без особого риска можно утверждать, что Россия в этом отношении далеко не одинока. Общепризнано, что в подавляющем большинстве незападных государств отсутствует дифференциация частного и публичного, а вместо государства-state утвердились те или иные формы патримониального господства[11].

Наконец, все более очевидны свидетельства в пользу того, что и западные политии чем дальше, тем больше отклоняются от идеального типа nations-state. Обсуждение причин этого выходит за рамки данной работы. Отмечу лишь, что и здесь происходит размывание границ между частной и публичной сферами. Кроме того, наблюдается ослабление суверенитета государств вследствие как глобальных, так и внутриполитических процессов. Размывание гражданских идентичностей сопровождается усилением и политизацией иных форм идентичности, в том числе локальных. Это, казалось бы, усиливает локальную политику. Многие локальные сообщества приобретают большую самостоятельность, активно взаимодействуют с наднациональными структурами (что характерно, например, для стран Евросоюза) и т.д. Однако, с другой стороны, глобализационные процессы приводят к сильнейшей диверсификации локальных сообществ. В то время как одни успешно адаптируются к новой, постиндустриальной экономике и пожинают плоды глобализации, другие (и их большинство) остаются на обочине новых тенденций мирового развития.

Если следовать духу и букве классической политической теории, напрашивается вывод о «конце политики»[12]. Если же выйти за рамки (достаточно узкие) этого подхода, вывод будет другим: в широком историческом контексте политика и политическое – весьма подвижные и изменчивые феномены, в разные эпохи и в разных цивилизациях они выступали в разных формах, и классические политии эпохи Модерна – лишь одна из форм политического[13]. Следуя этой логике, мы должны отказаться от представления о политике как о некой «объективной данности». Напротив, политику вообще и локальную политику в частности следует рассматривать как социальный конструкт, как результат придания тем или иным признакам окружающего мира (социальной реальности) особого, политического значения – такого, которое является решающим для поддержания социального порядка, которое производит интеграцию индивидов в некую целостность. Й. Фергюсон и Р. Манбах подчеркивают, что социальная группа становится политией тогда, когда она «обладает определенной идентичностью, способностью к мобилизации индивидов и их ресурсов для достижения целей, удовлетворяющих общие потребности, а также определенной степенью институционализации и иерархии»[14]. Такое определение политии созвучно знаменитой дефиниции политического Карла Шмитта: «Политическое не означает никакой собственной предметной области, но только степень интенсивности ассоциации или диссоциации людей, мотивы которых могут быть религиозными, национальными (в этническом или в культурном смысле), хозяйственными или же мотивами иного рода, и в разные периоды они влекут за собой разные соединения и разъединения»[15]. По мнению ученых, на разных этапах исторического развития качеством политического в той или иной степени обладали такие социальные образования, как семья, племя, город, империя, религиозная общность и т.д.

В какой-то момент (в условиях раннего Модерна) особое значение было придано территориальной, государственной организации, и именно она приобрела политическое значение. Как отмечает Л. Зидентоп, «суверенитет государства над индивидуумами конституирует то, что можно назвать первичной (социальной) ролью, единой для всех, тогда как другие социальные роли – отца, государственного служащего или парикмахера – являются вторичными по отношению к ней. К этой первичной роли может быть добавлено (или не добавлено) бесчисленное множество других социальных ролей, выступающих атрибутами того или иного субъекта. Однако все они не определяют субъекта. Так, понятия “отец”, “католик”, “врач” могут дополнять (или не дополнять) характеристики индивидуума, но последний в любом случае остается индивидуумом. В обществе, где нет государства, все обстоит иначе. Там не существует первичной, или метароли, которой суверен наделяет индивидуума, и поэтому отдельные роли не объединены общим для них статусом»[16]. Последствия этого были, действительно, грандиозными, поскольку весь мир стал представляться как совокупность достаточно четко отграниченных друг от друга политий. В результате сегодня территориальность (проживание на одной территории) воспринимается как «естественный» признак политического. Но не менее «естественны» рост и вес человека, цвет и длина его волос и т.п. Наряду с этим люди различаются и по многим не вполне «естественным» признакам: профессия, политические взгляды, религиозные убеждения, хобби и т.п., и эти признаки могут иметь намного большее значение, чем то, что кажется «естественным». Следовательно, совсем не обязательно, чтобы политическое значение имела территориальная общность. Собственно, именно это и подразумевают, когда говорят о нарастании космополитических тенденций как об одном из симптомов десуверенизации и размывания nations-states.

Следует учитывать далее, что, будучи социальным конструктом, «политический признак» и, следовательно, форма политии никогда не бывает «завершенной». Политическая целостность существует лишь в той мере и до тех пор, в какой и пока она воспроизводится в социальных практиках. Однако при этом она всегда подвергается сомнению и представляет собой предмет борьбы, в результате которой появляется лишь относительная «целостность». Именно представления о том, что должно быть классифицирующими основаниями, имеющими политическое значение, и являются основным содержанием этой борьбы, которую Пьер Бурдье называл «политической работой»[17]. Иными словами, если взять в качестве точки отсчета «существующее» («данное») политическое сообщество, в нем всегда есть группы, которые ставят его под сомнение, и в той мере, в какой они «оспаривают» сложившуюся политическую «реальность», они сами по себе приобретают характер политических сообществ.

Даже в эпоху Модерна nations-states никогда не были «законченными образованиями». Примеры тому – оспаривание их приоритетности со стороны Церкви, сепаратизм, регионализм и иные общественные движения. Правда, по сравнению с другими историческими формами политий, nations-states все же выглядят намного более «завершенными», в чем, собственно говоря, и проявляется их специфика. В иные эпохи вполне обычным явлением было то, что разные политии (социальные образования, обладающие политическим качеством) пересекались между собой и географически (территориально), и социально, т.е. в плане охвата ими индивидов. Хрестоматийный пример в этом смысле – западноевропейский феодализм. Не случайно само понятие суверенитета какой-то одной политической формы (государства), ее приоритета над другими появилось лишь в период перехода к Современности[18].

Здесь нет надобности подробно углубляться в тему разнообразных вариантов политического. Все вышесказанное имеет целью лишь обосновать возможность иного понимания феномена «локальной политики». Если мы рассматриваем политику в качестве социального конструкта, становится очевидно, что локальная политика отнюдь не ограничивается рамками официальных административно-территориальных образований субрегионального уровня, о чем шла речь в предыдущем разделе. Напротив, сами по себе эти административно-территориальные образования, а также их политичность – продукт социального конструирования, вполне определенного понимания социальной реальности. В этом смысле концепт «локальная политика» приобретает несколько иной смысл – как деятельность, направленная на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня. Речь идет о конструировании не только локальных политических идентичностей, но и представлений о политическом значении социальных процессов соответствующего уровня. Акцент, таким образом, делается на мироощущении и деятельности политических акторов, которые производят и воспроизводят, навязывают и отвергают те или иные смыслы понимания политического на локальном уровне. Разумеется, они действуют в определенном контексте – историческом, институциональном, социально-экономическом, социокультурном. Этот контекст дает «материал» для конструирования соответствующих представлений и смыслов, может как способствовать, так и препятствовать тому или иному пониманию локальной политики[19].

По большому счету, классические представления о локальной политике, которые я воспроизвел в предыдущем разделе, – не что иное, как вполне определенная «политическая работа», направленная на производство ясного понимания политического, в том числе локальной политики. В частности, они постулируют политический характер местного самоуправления, его автономность и в то же время – его «подчиненность», несуверенность, «вторичность» по отношению к национальному уровню.

Эти представления ограничены как минимум в двух моментах. Во-первых, они прочно связывают локальную политику с административно-территориальными единицами субрегионального уровня. Если же мы рассматриваем локальную политику как конструкт, политическое значение могут приобретать любые пространственно локализованные социальные образования, а не только административно-территориальные единицы. «Политическая работа» может быть направлена на придание политического значения самым разным территориальным локализациям. Так, в случае ее успеха политическое значение могут приобретать микрорайоны, поселения, не имеющие статуса муниципального образования, и т.д. В тех случаях, когда возникает сильная идентичность с данной локальностью, такая форма институционализированной иерархии, которая способна производить мобилизацию ресурсов, эти территориальные образования приобретают политическое значение, даже если указанные иерархии имеют неформальный (неофициальный, не признаваемый органами государственной власти) характер.

Во-вторых, с конструктивистской точки зрения возможна и обратная ситуация, когда политичность административно-террито-риальных единиц субрегионального уровня оказывается нереализованной, т.е., несмотря на наличие формальных органов публичной власти, по тем или иным причинам они не воспринимаются как политическое образование, как «место», где протекают процессы, имеющие политическое значение. Иначе говоря, их политичность – отнюдь не атрибут и не объективная данность, а скорее лишь потенциал (возможность), который может быть и не реализован. Осуществляемая ныне реформа МСУ, например, требует введения двухуровневой территориальной организации местного самоуправления. В ряде случаев вновь создаваемые муниципальные образования (либо первого, либо второго уровня) являются столь искусственными, что ни население, ни местные элиты не воспринимают их в качестве политических.

Таким образом, понимание локальной политики как деятельности, направленной на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня, – не что-то «отдельное», «оторванное» от тех коннотаций, которые характерны для классического понимания, напротив, оно тесно связано с ними и даже лежит в их основании. Возьмем те же местные выборы. Очевидно, их проведение (в плане активности избирателей, элитных групп, накала борьбы, конкурентности, внимания со стороны региональных властей, политических партий) в немалой степени зависит от того, как воспринимается должность главы муниципального образования или местного депутата. Если мэр рассматривается всего лишь как обычный чиновник – исполнитель указаний губернатора, вряд ли следует ожидать активной борьбы за эту выборную должность. Вероятнее всего, она достанется именно ставленнику губернатора, который и дальше будет воспроизводить сложившиеся представления. Соответственно, тот политический потенциал, который заложен в муниципальном уровне властной иерархии, будет слабо реализован на практике. Возможна, однако, и иная ситуация, когда в данном муниципальном образовании достаточно сильно развита локальная идентичность, причем одной из ее составляющих может быть противостояние региональным властям (или региональному бизнесу). Артикуляция дихотомии «Мы – Они», осознание местного сообщества в качестве целостной единицы, при прочих равных условиях, будут способствовать большей активности в плане локального политического процесса (local politics), приходу к власти более предприимчивых людей. Опять-таки при прочих равных условиях это будет стимулировать большую энергичность как в вопросах политического курса (local policies), так и в плане взаимодействия с другими политическими единицами. Речь совсем не обязательно идет о противостоянии региональным органами власти. Активность может выражаться в тех или иных инициативах, направленных на поиск дополнительных ресурсов, в лоббировании локальных интересов на региональном уровне,
в участии в разных программах и т.п.

Нельзя не заметить, что коннотация локальной политики как социального конструкта, по большому счету, проблематизирует саму возможность локальной политики. «Локальное» по определению предполагает локализацию политической целостности в географическом пространстве, а конструктивистское понимание политики исходит из того, что последнее – лишь один из возможных вариантов решения проблемы социального порядка. Следовательно, локальная политика – столь же относительный и столь же неуниверсальный феномен, как и «национальная политика». В настоящее время считается, что размывание государственного суверенитета в значительной степени происходит за счет усиления политичности региональных и локальных сообществ (отсюда термин «глокализация»), но это отнюдь не значит, что подобная тенденция будет сохраняться всегда. Об этом свидетельствует тот факт, что одновременно наблюдается усиление политического значения экстерриториальных общностей – таких, как наднациональные образования (космополитические сообщества), корпоративные структуры («корпоративное гражданство»), социокультурные образования (сообщества мигрантов) и т.д. В этих условиях конструктивистское понимание локальной политики представляется весьма продуктивным с точки зрения исследования современных и будущих тенденций политического развития.

Все это важно иметь в виду, и все же, если говорить не об отдаленных перспективах, а о наличном состоянии дел, не стоит преувеличивать темпы падения значимости тех форм политического, которые сложились в эпоху Модерна. При всех новых тенденциях в настоящее время доминирующей формой политического по-прежнему остаются «национальные государства», а на локальном уровне – официально признанные и обладающие органами публичной власти административно-территориальные образования. Как представляется, подобное положение дел характерно не только для западных nations-states, но и для государственных образований, которые не вполне соответствуют этому типу политий. В условиях Современности именно «государство» стало «общепринятой», «естественной», «универсальной» моделью политических образований, и именно эта форма была распространена на весь мир. Сегодня ситуация такова, что, для того чтобы быть признанными в качестве субъектов мировой политики, социальные общности должны оформиться в государства (достаточно вспомнить примеры Косова, Абхазии, Курдистана и т.д.).

Разумеется, принятие государственной формы само по себе отнюдь не означает утверждения nation-state. Отсутствие гражданского общества, дифференциации частного и публичного в подавляющем большинстве случаев ведет к тому, что в территориальных рамках таких государств складываются не nation-states, а политические системы неопатримониального типа. «Граждане» здесь взаимодействуют друг с другом на основе партикулярных, а не универсальных норм. Они участвуют в политике не как равные, свободные и ответственные «индивиды», а в первую очередь, как члены определенной группы – родоплеменной, клановой, религиозной, сословной и т.п. Членство в такого рода группах (групповая идентичность) явно имеет приоритет над «гражданством». Соответственно и те, кто обладает властью, рассматривают себя в первую очередь как представители «своей» группы. В результате, как точно отмечает Бертран Бадье, происходит не универсализация, а партикуляризация политики[20].

Тем не менее импортированная форма политического создала новые политические практики, в частности – территориальные уровни политических взаимодействий. Само по себе наличие на определенной территории официальных органов власти, которые принимают важные решения, создает сильный стимул для того, чтобы люди воспринимали именно эту локализацию как политически значимую. В этом смысле можно сказать, что официальные административно-территориальные единицы оказываются той институциональной формой, где при прочих равных условиях проще реализовывать локальную политику как деятельность, направленную на конструирование политического значения территориальных образований субрегионального уровня.

Локальная политика в современной России:
Новые вызовы и возможности

Изменения, которые произошли в России в середине текущего десятилетия, весьма неоднозначны с точки зрения их воздействия на локальную политику. Как представляется, локальная политика (во всех ее измерениях) сталкивается с новыми вызовами и в то же время приобретает новые возможности.

В первую очередь, следует обратить внимание на изменившийся социально-экономический контекст. Экономический рост 2000-х годов (при всей его однобокости и ограниченности) привел к увеличению ресурсов, которыми располагает публичная власть в России. Даже с учетом централизации полномочий и ресурсов, которая, несомненно, имеет место[21], в абсолютных цифрах объем ресурсов, которыми располагают органы местного самоуправления (как собственных, так и передаваемых вышестоящими уровнями власти), существенно вырос. Речь идет, конечно, не об отдельных муниципальных образованиях, а о ситуации в целом. Можно сказать, что если в 1990-е годы перед подавляющим большинством муниципалитетов стояла проблема выживания, теперь у них есть ресурсы для развития. Это – принципиально иная ситуация, которая, с одной стороны, открывает новые возможности, а с другой – представляет собой вызов, поскольку требует абсолютно иных подходов к выработке политических курсов на местном уровне, отказа от сложившихся стереотипов в распределении ресурсов. Способны ли муниципальные политики и служащие выйти на качественно иной уровень политико-управленческой деятельности – большой вопрос, так как человеческий капитал на этом уровне власти весьма невысок.

Новые условия представляют собой вызов и в плане взаимодействия между различными уровнями власти – федеральным, региональным и местным. Прежде всего, Центр и регионы оказываются перед весьма непростым выбором. Один вариант – продолжать «патерналистскую» политику в отношении муниципальных образований, которая возобладала в большинстве регионов в 1990-е годы, т.е. по-прежнему контролировать большую часть полномочий и ресурсов, сводя к минимуму самостоятельность местных органов власти. Противоположный вариант – снять с себя ответственность за решение местных проблем, передав широкий круг полномочий и ресурсов на местный уровень. Однако возникает сомнение в том, в состоянии ли местные политико-административные элиты эффективно распорядиться ресурсами. Дело не только в недостаточной компетентности, но и в том, что в большинстве случаев эффективный контроль над деятельностью органов МСУ со стороны общественности отсутствует, и местные элиты зачастую используют свою власть и расходуют публичные ресурсы в своих частных, групповых интересах.

Третий вариант – проводить такую политику, которая поощряет инициативность муниципальных образований в решении местных вопросов и в то же время обеспечивает сохранение контроля над ними со стороны вышестоящих уровней власти. Вероятно, этот подход в настоящее время был бы оптимальным, однако он требует кардинальной перестройки всей системы взаимоотношений между уровнями власти. По-существу, это – именно тот вариант, который с последней четверти ХХ столетия утверждается в странах Запада, особенно в Европе. Он предполагает внедрение иных механизмов взаимодействия между уровнями власти (проектный принцип деятельности, бюджетирование, ориентированное на результат, и т.п.) и делает акцент на кооперацию, сотрудничество, обмен ресурсами, т.е. на взаимодействия сетевого типа (policy networks), а не на жесткое разграничение полномочий и ответственности между уровнями публичной власти. Кроме того, предполагается, что в принятии решений и обмене ресурсами активно участвуют и иные акторы, – бизнес и организации гражданского общества[22].

С формальной точки зрения новые политико-административ-ные модели, казалось бы, достаточно активно внедряются и в России. Достаточно назвать национальные проекты, их аналоги на региональном уровне, а также широкое привлечение бизнеса к финансированию социальных проектов. Проблема, однако, в том, что они могут дать эффект лишь при условии кардинальных изменений в политических ориентациях, в мироощущении политиков и чиновников всех уровней власти, в понимании ими самого смысла своей деятельности. Если по-прежнему будет преобладать партикуляристское восприятие политики и управления, нетрудно предположить, чем обернется внедрение формально «новых» механизмов взаимоотношений между уровнями власти. Оно может стимулировать сращивание региональных и местных элитных группировок, а не повышение эффективности и качества политико-административной деятельности.

Вместе с тем не следует упрощать ситуацию. Даже в условиях преобладания партикуляристских политических практик, когда публичные ресурсы распределяются на основе персональных, зачастую клиентелистских по своей сути, связей между отдельными политиками, чиновниками, предпринимателями и т.д., эти практики не исчерпывают собой всего многообразия политических взаимодействий. В российских политических процессах, в том числе и на местном уровне, наблюдается сосуществование, сложное переплетение различных моделей взаимодействия. В связи с этим даже формальное внедрение новых политико-административных моделей не может не трансформировать практики взаимодействия между политическими акторами: региональными властями, органами МСУ, бизнесом, НКО; и этот вопрос нуждается в изучении.

В частности, реализация национальных и региональных проектов неизбежно стимулирует атмосферу конкуренции между административно-территориальными единицами (как между субъектами Федерации, так и между муниципальными образованиями), которые вынуждены бороться за получение ресурсов из бюджетов более высокого уровня. Подобная активность предполагает позиционирование данного муниципального образования среди других, конкуренцию между ними, а это, в свою очередь, требует конструирования определенного образа данного муниципального образования, артикуляции его особости (самости). Таким образом, ситуация весьма противоречива. В той мере, в какой федеральные и региональные власти уходят от персонифицированного распределения ресурсов на основе критериев личной преданности или политической лояльности, они вольно или невольно стимулируют развитие локального самосознания. Порой это воспринимается как угроза «политической стабильности»[23] и становится лишним аргументом против новых моделей взаимодействия. В действительности развитие локальной политической самости отнюдь не обязательно означает противостояние вышестоящим властям. В большинстве случаев как раз наоборот: так называемый «местный патриотизм» (любовь к малой родине, артикуляция локальной самости) не противостоит, а дополняет и даже усиливает «национальный патриотизм» (любовь к большой Родине) или «региональный», т.е. разные уровни самости находятся в «комплиментарном соотношении». Впрочем, этот пункт также требует дополнительных исследований.

При всем том, что новое федеральное законодательство в сфере МСУ имеет ярко выраженную унификаторскую тенденцию, оно, по большому счету, оставляет открытыми все отмеченные вопросы. Кроме того, новая институциональная структура МСУ (в частности, введение двухуровневой модели территориальной организации), изменения в распределении полномочий, а также в финансовых взаимоотношениях между уровнями власти сами по себе представляют мощный вызов с точки зрения локальной политики[24]. Как российские регионы и местные сообщества отвечают на этот вызов? Как это влияет на локальную политику в разных измерениях? В какой мере новые формальные механизмы влияют на практики взаимодействия между уровнями власти при разработке и осуществлении политических курсов? Как соотносятся «новые», сетевые формы взаимодействия и «старые», иерархические, построенные на жесткой субординации? Эти и другие вопросы представляются весьма важными как с исследовательской, так и с практической точек зрения.

Экономический рост 2000-х годов не мог не повлиять на социально-экономическую ситуацию в местных сообществах. Нередко он сопровождается успешным развитием крупных, так называемых «градообразующих» предприятий, что оказывает противоречивое воздействие на локальные политические процессы. В одних случаях собственники и менеджмент этих предприятий активизируют свое участие в локальной политике, стремятся поставить под контроль местные власти. В других они, напротив, утрачивают интерес к местным сообществам, а концентрируют свои ресурсы на региональном уровне власти. Как показывает практика, взаимоотношения между крупным и средним бизнесом, с одной стороны, и политико-административными элитами на местном уровне – с другой, весьма разнообразны и причудливы.

Кроме того, в условиях повышения уровня жизни населения происходит рост малого бизнеса. Как известно, его регулирование осуществляется преимущественно на местном уровне. Соответственно, и экономические интересы малого бизнеса фокусируются на органах местной власти. Это – те предприниматели, которым местная власть «уже интересна», а более высокие уровни власти «еще не интересны», причем для большинства из них и не будут интересны, учитывая, как трудно выводить бизнес на качественно новый уровень. Речь идет не только об интересах, связанных с местными налогами, арендной платой и т.п. Во многих случаях малый бизнес заинтересован в местной власти как инструменте защиты от экспансии более мощных в финансовом плане региональных бизнес-групп (те же торговые сети), и ему не хотелось бы допустить, чтобы местная власть стала всего лишь «агентом региона». Помимо всего прочего, это стимулирует и развитие локального самосознания (самости), т.е. локальную политику в смысле конструирования политического значения местных сообществ. Как следствие, малый бизнес во многих случаях активизируется на местных выборах, стремясь получить контроль над органами МСУ. При этом малые предприниматели вынуждены объединяться. Структура этих коалиций, их основания, характер коалиционных взаимодействий – все это представляет немалый исследовательский интерес.

Повышение политической активности на местном уровне нередко наблюдается и в среде местной интеллигенции. В связи с явным улучшением ситуации с бюджетным финансированием повысились зарплаты бюджетников. Кроме того, выросли их доходы в целом, поскольку человеческий капитал врачей, учителей востребован, а учитывая, что растут прибыли и зарплаты в сфере материального производства, потенциальные потребители их услуг могут таковые оплачивать. В местных сообществах люди, как правило, взаимодействуют «лицом-к-лицу», там «все знают друг друга», а плотные социальные сети (родственные, соседские и т.п.) стимулируют обмен ресурсами, например по линии «предприниматель – интеллигент», в том числе и в политической деятельности.

Несомненно, особое значение перемены в экономическом и институциональном контексте российской локальной политики приобретают в условиях кардинального изменения политического курса – создания «властной вертикали» и партии «Единая Россия». Авторы и творцы этой политики преследуют цель вовлечь в «партию власти», насколько это возможно, все значимые элитные группировки, «сцепить» их частные интересы. По мере усиления «Единой России» эта задача распространилась и на местный уровень. Сегодня всячески приветствуется вступление в ряды «единороссов» глав муниципальных образований, депутатов представительных органов МСУ, лидеров бизнес-групп и общественных активистов. Подобная тенденция представляет собой еще один вызов для локальной политики, поскольку возникает определенное противоречие. С одной стороны, социально-экономические процессы усложняют конфигурацию местных элит и стимулируют активизацию локальных политических процессов, в том числе электоральную конкуренцию. С другой стороны, «Единая Россия» призвана элиминировать публичную конкуренцию. Возникает вопрос: как соотносятся эти тенденции в локальных политических практиках?
В какой мере «партии власти» удается примирять противоборствующих на местном уровне политических акторов? Известно немало примеров, когда на выборах глав муниципальных образований члены «Единой России» вступали в ожесточенную конкуренцию друг с другом. До сих пор не вполне ясно, какова роль партийного аппарата «Единой России» на локальном уровне. Как известно, далеко не всегда руководители МСУ, даже будучи членами партии, возглавляют местные партийные организацию. Как партия и власть взаимодействуют между собой в этом случае? Наконец, нет ответа на вопрос, в какой мере «Единая Россия» способствует утверждению субординации между местными элитами и вышестоящими уровнями власти. На все эти вопросы пока нет ответов даже применительно к региональному уровню политических взаимодействий.

В.Г. Ледяев

Городские политические режимы:
Теория и опыт эмпирического исследования

История эмпирических исследований власти в городских и территориальных общностях[25] прошла несколько основных этапов. Современный этап обычно ассоциируется с теорией городских политических режимов (urban regime theory), которая начиная с 1990-х годов получила широкое признание и распространение в США и (в меньшей степени) в Западной Европе, вытеснив более ранние когнитивные модели[26]. Хотя термин «режим» использовался для объяснения структуры власти на уровне города еще в 1960-е годы[27], начало формирования теории[28] городских политических режимов обычно связывается с появлением книги Кларенса Стоуна «Режимная политика: правление в Атланте, 1946–1988 годы»[29], в которой была сформулирована концепция городского политического режима и обстоятельно рассмотрена эволюция политического режима в Атланте на основе данных, полученных в результате эмпирического исследования[30].

Появление теории было обусловлено необходимостью преодолеть недостатки, присущие исследованиям 50–70-х годов (отсутствие четкости в понимании общности и ее пределов в контексте распределения политической власти, ограниченность методов исследования, недооценка структурных факторов и др.)[31]. Вместе с теорией «машин роста»[32] она стала альтернативой как ранним элитистским и плюралистическим моделям исследования власти[33], так и неомарксистским подходам, которые в силу кризиса последних получили широкое распространение в 70-е годы (Дж. О’Коннор, М. Кастеллс, П. Саундерс, И. Хэйес, Дж. Лоджкин, К. Кокберн)[34].

Теория политических режимов заметно изменила ракурс изучения власти в городских и территориальных общностях по сравнению с предшествующими подходами, что было обусловлено как новациями в понимании природы и форм власти, так и смещением акцентов в ее исследовании. Стоун и его последователи расширили пространство политической власти в городе, фокусируя внимание не столько на «социальном контроле» («власти над»), сколько на «социальном производстве» («власти для»). В отличие от старых дебатов между элитистами и плюралистами, которых интересовал ответ на вопрос «Кто правит?» («Who governs?»), а внимание сосредоточивалось на изучении степени влияния тех или иных групп на городскую политику, теория городских политических режимов фокусируется на способности акторов добиваться поставленных целей. Наряду с «социальным производством» и «социальным контролем» Стоун выделяет «системную власть», заложенную в институциональных и структурных преимуществах отдельных групп, прежде всего крупного бизнеса, и «коалиционную власть», проявляющуюся в умении договариваться и создавать прочные коалиции.

В соответствии с расширением пространства власти меняется и ракурс изучения власти в городских общностях. Его предметом становятся кооперация акторов и возможности, которые она им предоставляет; при этом речь идет не о любой кооперации, а только о той, которая возникает между акторами, представляющими различные общественные сферы, и обеспечивает поддержку определенного набора политических решений[35]. Если традиционное «Кто правит?» акцентирует внимание на неравном распределении властных ресурсов и позиций, то в теории городских политических режимов главный вопрос формулируется следующим образом: «Каким образом осуществляется управление в сложных городских системах?» («How is long-term governance achieved in complex systems?»). По-новому объясняется и эффективность местной власти (local government), которая увязывается со способностью мобилизовать государственные и негосударственные ресурсы для достижения общезначимых целей.

Выделение вышеупомянутых типов власти было обусловлено стремлением Стоуна и его последователей обратить внимание на коалиционный характер властных отношений в городской общности, складывавшихся в результате сложного взаимодействия акторов, представляющих как публичную (государственную), так и частную сферы городской жизни. Идея коалиционной природы власти в американских городах[36] возникла в результате понимания ограниченных возможностей местных властей контролировать важнейшие ресурсы, прежде всего материальные, которые находятся в руках негосударственных акторов. Стоун фокусирует внимание на механизмах связи между акторами – формальными (соглашения и институты) и неформальными (социальные сети), которые формируют понимания общности целей и идентичности и при этом стабилизируют разделение труда между партнерами по коалиции. Необходимость кооперации обусловлена и возрастанием сложности и комплексности задач, решаемых в сфере городского управления: современное государство не может действовать лишь как орган контроля или арбитр, регулирующий отношения между группами интересов. «Политика представляет собой процесс формирования базовых приоритетов, и главная проблема заключается в том, как обеспечить достаточный уровень кооперации различных элементов общности для достижения целей»[37].

Таким образом, политический режим – это коалиция акторов, обладающих доступом к институциональным ресурсам и осуществляющих управление общностью. Он не сводится к электоральной коалиции, а предполагает более широкий спектр взаимодействия; в нем нет очевидной субординации и важнейшую роль играют неформальные связи, обеспечивающие эффективность взаимодействия акторов и прочность коалиции. Кооперация является не данностью, а скорее проблемой: она должна быть достигнута; поэтому политический режим не возникает в каждом городе, а является результатом совместных усилий зависимых друг от друга акторов[38]. Коалиция (режим) является относительно стабильной и не меняется в зависимости от того, вокруг каких вопросов идет политическая дискуссия[39] ; она имеет кросс-секторальный характер, представляя собой нечто более широкое, чем неформальная организация, институт или единая правящая элита[40]. Каждый режим имеет свою «повестку дня» («agenda») – набор целей и программ, которая отражает коалиционный характер власти и ресурсы ее субъектов. Повестка дня символизирует определенное согласие по фундаментальным ценностям членов коалиции и должна быть достаточно устойчивой, способствующей сохранению режима, несмотря на изменения в лидерстве и конфигурации акторов; она не может быть ни слишком узкой или частной (в этом случае она не станет средством мобилизации массовой поддержки), ни чересчур абстрактной (иначе мобилизация будет, в лучшем случае, кратковременной).

Данные признаки режима тесно взаимосвязаны: если ресурсы неадекватны заявленным целям и программам, то управление не будет эффективным; отсутствие кросс-секторального основания режима лишает его необходимых ресурсов; без эффективного соединения потенциалов различных групп, особенно субъектов из разных секторов общества, невозможна стабильность режима[41].

Содержательная специфика модели городских политических режимов направляет исследование власти в городских общностях на выявление факторов, обусловливающих формирование и сохранение правящих режимов, их стабильность и изменчивость. Она ставит перед исследователями несколько ключевых вопросов. Кто составляет правящую коалицию? Как формируется коалиция? Каковы последствия осуществления политики правящей коалиции?[42] Касаясь состава правящих коалиций, Стоун подчеркнул, что он во многом обусловлен «двумя базовыми институциональными принципами американской политической экономии: контролем народа за системой государственного управления и принципом частного предпринимательства»[43]. Первый является основным, однако государственное управление всегда ограничено необходимостью обеспечить инвестиционный процесс в экономической сфере, в которой доминирует частное предпринимательство. Поэтому наиболее влиятельными акторами городской политики обычно являются представители публичной власти и бизнеса, обладающие системными преимуществами над другими акторами. Частная сфера, разумеется, представлена не только бизнесом: профсоюзные функционеры, партийные лидеры, руководители некоммерческих организаций или фондов, религиозные лидеры также могут играть существенную роль в правящих коалициях. Однако именно бизнесу Стоун отводит центральное место, поскольку от него зависит экономическое развитие города, он контролирует важные политические ресурсы и практически всегда присутствует на политической сцене. Политики же во многих ситуациях, говоря словами Д. Хилла, могут «председательствовать, но не править»[44].

Особое внимание, уделяемое формированию правящих коалиций, Стоун объясняет тем, что коалиция «не возникает только потому, что является выгодной», а главные акторы – публичная власть и бизнес – «естественным образом оказываются структурно взаимозависимыми»; часто она «может быть достигнута только ценой значительных издержек» – как видимых (экономические, коммуникационные, временные и т.п.), так и менее очевидных, связанных с необходимостью соблюдения соглашений, ограничивающих свободу действий акторов. Поскольку структура и особенности публичного и частного секторов существенно варьируются, каких-то универсальных способов достижения кооперации между ними не существует, и здесь неизбежно имеет место элемент неопределенности. Кооперация может быть выгодна акторам, но она не бывает автоматической; при этом вероятность ее возникновения зависит от различных обстоятельств, которые и находятся в фокусе анализа теории режимов. Нормой является скорее разобщение, чем кооперация, а успешные режимы должны постоянно преодолевать проблему коллективного действия. Поэтому специальное внимание уделяется вопросу о том, что обеспечивает сохранение коалиции, несмотря на социальные изменения, связанные с включением в политику новых акторов, усилением конфликтов или ростом апатии[45].

Какие факторы способствуют кооперации? Почему одни коалиции (режимы) стабильны, другие – нет? Предпосылки коалиционного характера власти в городе, как уже отмечалось ранее, заложены в структуре современного (капиталистического) общества, которая, несмотря на различия между странами, предполагает взаимодействие между публичным и частным секторами: местные политики заинтересованы в своем (пере)избрании и поэтому должны поддерживать коалиции, которые этому способствуют. Характер успешной коалиции группы зависит от того, какие группы составляют электоральное большинство – бедные (лица, имеющие ограниченные доходы или живущие на пособия) или средний класс; местным политикам необходимы средства на проведение электоральной кампании[46]. Поэтому для успешного формирования политического режима требуется как минимум две группы условий: условия успешной мобилизации в поддержку местных политиков (наличие соответствующего персонала, партийная организация, финансовая база) и социальная поддержка (социальная специфика электората, мотивирующие электорат проблемы).

Однако само указание на необходимость формирования данных условий не объясняет, почему вероятность их возникновения в одних городах выше, чем в других. Британские исследователи П. Джон и Э. Коул выделили пять основных факторов городской жизни, оказывающих позитивное влияние на формирование политических режимов[47].

1. «Местная проекция интересов бизнеса». В идеале бизнес должен быть в собственности тех, кто проживает в городе[48] ; в ином случае у него будет значительно меньше стимулов к установлению отношений сотрудничества и обмена между публичным и частным секторами, заинтересованности в победе тех или иных местных политиков. Поэтому ключевую роль в «машинах роста» – наиболее распространенном типе режима в США – играют те, кто не может легко перенести свой бизнес на другие территории и должен стремиться реализовать свои интересы в данном конкретном городе.

2. «Бизнес должен быть сравнительно интегрированным»[49], что позволяет его представителям выступать от имени всего частного сектора. Для поддержания коалиции важно, чтобы в политике участвовали не только те, кто непосредственно выигрывает от конкретных решений, хотя включение всего бизнеса в политику не предполагается.

3. Более вероятно возникновение и сохранение режимов в больших городах. Хотя все режимы имеют локальное измерение, они не стимулируются замкнутостью (parochialism). В Соединенных Штатах режимы чаще обнаруживаются в таких городах, как Даллас и Атланта, и реже встречаются в небольших и новых городках, где меньше стимулов к кооперации ради достижения коллективных целей[50]. Однако не во всех крупных городах возникают режимы, поскольку расширение территории города может привести к исчезновению достаточной коллективной идентичности, необходимой для объединения усилий публичных и частных акторов.

4. Успешному формированию режима способствует передающаяся из поколения в поколение традиция политического прагматизма и веры в городскую политику. Исторический опыт успешного партнерства очень важен для сохранения отношений взаимного доверия между властями и бизнесом в неизбежно возникающих ситуациях конфликта.

5. Режимы чаще формируются в городах, которые обладают уникальностью и своеобразием. Это порождает «политику исключительности» (politics of exceptionalism) и «чувство отличия от других центров», стимулирующих кооперацию городских акторов для сохранения преимущества над другими городами или преодоления отставания от них[51].

Разумеется, само по себе наличие благоприятных условий не приведет к появлению режима, если у акторов не будет политической воли. Стоун отмечал, что в Атланте бизнес и политические элиты были впереди своих визави из других городов американского Юга, и в этом смысле «Атланта не является типичным городом»[52]. Во многих городах возникают совершенно иные формы власти, в том числе и враждебные интересам бизнеса[53].

Наличие прочной коалиции само по себе не является гарантией решения важнейших городских проблем; напротив, оно может быть отложено в силу того, что артикулируемые в публичном пространстве политические приоритеты могут не совпадать с реальными приоритетами режима. Несмотря на прогресс в области городского строительства и репутацию пионера в сфере решения расовых проблем, Атланта оказалась в числе городов с самым высоким уровнем бедности в США, и население города заметно сократилось. Теория городских политических режимов показывает, что эффективное управление может быть однобоким, реализующим выборочные цели тех, кто образует правящую коалицию, а решение других проблем оказывается весьма затруднительным в силу того, что они фактически не включаются в повестку дня.

Поэтому наряду с анализом прочности режима и характера связей между составляющими его акторами исследовательский интерес фокусируется вокруг направленности (ориентации) режима, тех целей и ценностей, которые он поддерживает и культивирует, а также корреляции между ориентацией политического режима и показателями его эффективности и стабильности. В соответствии с этими параметрами выстраивается большинство классификаций городских политических режимов, в которых чаще других выделяются (применительно к США) следующие типы: 1) режим поддержания статус-кво; 2) режим роста (развития); 3) прогрессивный режим среднего класса[54], в которых, в свою очередь, имеют место видовые различия.

Режим сохранения статус-кво (сервиса) поддерживается силами, которые не выдвигают каких-то глобальных проектов городского переустройства, ориентируясь на поддержание существующей системы городского сервиса. И владельцы собственности, и мелкий бизнес, которые часто доминируют в электоральных коалициях, ощущают опасность повышения налогов и разрушения устоявшихся форм социальной жизни, сопровождающих стратегию роста. По мнению Стоуна, такие режимы имеют перспективы в небольших городах, тогда как у режимов роста больше шансов в мегаполисах.

Режим роста (развития) большинство исследователей считают самым распространенным в США. Его наиболее обстоятельные описание и объяснение были предложены создателями теории «машин роста» Х. Молотчем и Дж. Логаном. Режимы роста – это коалиции местных групп интересов и власти, ориентированных на быстрое экономическое развитие города, его рост. Рост – это не просто одна из нескольких равнозначных проблем (issues), а «политическая и экономическая суть практически любой территории»[55] ; его особое место в структуре городской политики обусловлено тем, что он может обеспечить богатство и существенные преимущества определенным акторам. Поэтому естественное стремление к росту формирует консенсус между элитными группами независимо от их расхождений по любым другим проблемам, в том числе и относительно выбора оптимальной стратегии роста. Естественно, наиболее заинтересованными участниками коалиции являются бизнесмены, которые получают непосредственную выгоду от развития городской экономики и инфраструктуры. При этом ключевая роль в режимах роста часто принадлежит владельцам городской земли и недвижимости, а главной темой городской политики выступает рациональное (эффективное) использование земли, критерием которого считается величина прибыли, полученной ее владельцами. К бизнесу присоединяются другие группы, непосредственно заинтересованные в эффективном использовании городского пространства, – проектные организации, сервис, различные группы профессионалов и др.

Однако сама по себе бизнес-элита и поддерживающие ее группы не могут обеспечить выбор стратегии роста и ее реализацию без участия городского политического класса, поскольку многие составляющие экономического роста, его выгоды и издержки зависят от конкретных политических решений. Заинтересованность в поддержке стратегий роста со стороны местных политиков и бюрократии, рассчитывающих на пополнение бюджета и, соответственно, хорошие перспективы сохранить свои должности, стимулирует элиту роста влиять на выбор местных политиков и наблюдать за их деятельностью. Представители местной власти воспринимаются ею как «посланцы индустрии», «коммуникаторы с потенциальными инвесторами», а их главной функцией является создание благоприятного климата для развития бизнеса и организационных условий для роста[56].

Режимы роста (развития), в свою очередь, могут различаться в зависимости от соотношения влияния политических и экономических акторов, роли федеральной составляющей в городской политике, мотивации и установок политической элиты и т.д. Например, С. Элкин описывает три городских политических режима, общим для которых является формирование коалиций роста. Плюралистический режим был в городах, где имела место относительная независимость политико-административной элиты от владельцев земли в силу обладания ею значительными материальными ресурсами; при этом коалиция роста, в которой доминировали собственники земли, не обладала сопоставимым потенциалом влияния в других сферах общественной жизни[57]. Эти режимы возникли в 1950–1960-е годы в больших городах Северо-Востока и Среднего Запада (Филадельфия, Питтсбург, Бостон) со сложной расово-этнической композицией населения. Главная цель коалиций – повысить эффективность использования земли в центре города, а также улучшить транспортные коммуникации с другими районами. Электоральная база режима и поддержка возрождения центра оказались сравнительно широкими: для средних и крупных владельцев городской собственности была важна стабильность (или снижение) налогов на собственность, либерально настроенные группы рассчитывали на расширение возможностей улучшения своих жилищных условий, а бедные граждане продолжали пассивно поддерживать коалицию, голосуя за реформаторов[58].

Федералистские режимы возникали в 1970-е годы по мере роста федеральных программ развития городов, которые могли способствовать снятию социального и политического напряжения, вызываемого издержками реализации программ роста. Плюралистическим режимам (роста) было трудно сохранять себя в условиях растущего противодействия со стороны отдельных групп интересов, а городским политикам и партийным лидерам стало сложно выступать от имени территорий; многие проблемы (сервис, школы, рабочие места и др.), ранее считавшиеся периферийными по сравнению с использованием земли, приобрели большую значимость, что затрудняло поддержание кросс-секторальной кооперации. Осуществление значительных экономических проектов оказалось в зависимости от поддержания определенного уровня удовлетворенности населения, а между тем бизнес по-прежнему не очень стремился к решению обострившихся проблем. Новый федералистский режим базировался на доступности федеральных ресурсов, приток которых в 1970-е годы существенно возрос. В качестве примера перерастания плюралистического режима в федералистский Элкин рассматривает эволюцию режима в Чикаго[59].

Федеральные деньги использовались для предотвращения сокращений рабочих мест и пособий, снижений уровня обслуживания населения, тем самым помогая политикам восстановить и поддерживать кооперацию с владельцами земли и электоральные коалиции, в том числе с городскими меньшинствами и наемными работниками. Однако в случае существенного сокращения федеральных денег сохранить режим, по мнению Элкина, становится практически невозможно.



Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.