WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

Барсукова С.Ю.

Защита отечественного аграрного комплекса:

формальные и неформальные механизмы регулирования импорта и экспорта (на примере мясного рынка, рынка зерна и рынка соков)[1]

В последнее время много говорится о защите отечественного производителя. Особенно часто эта риторика используется применительно к аграрному комплексу, что оправдывается его ресурсными возможностями и представлениями потребителей о достоинствах отечественных продуктов питания. Государственная программа развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. прямо провозглашает импортозамещение и наращивание экспортных возможностей сельского хозяйства в качестве приоритетных целей развития АПК. Защита отечественных производителей занимает отчетливую артикулируемую позицию власти.

Намерения сформулированы и обличены в цифры. Однако в условиях расширения ВТО традиционные меры протекционизма (таможенные пошлины, квоты, и пр.) имеют ограниченное влияние и их эскалация порицается международным сообществом. На их место приходят мало прозрачные институциональные ограничения, зачастую имеющие неформальную природу и де-факто выполняющие задачу протекционистских барьеров.

В данной статье мы рассмотрим, как же реально формируются отношения на отдельных продуктовых рынках, какими мерами и в чьих интересах проводится курс на укрепление позиций отечественных производителей. Важно подчеркнуть, что мы не рассматриваем весь комплекс мер государственной поддержки отечественного сельского хозяйства, а фокусируем внимание исключительно на регулировании позиции отечественного сельхозбизнеса в плоскости импорта-экспорта.

Метод исследования

В качестве метода исследования был выбран метод case-study. Представлен анализ трех рынков - мяса, зерна и соков. Такой выбор обусловлен тем, что эти рынки иллюстрируют разнокачественные ситуации. Рынок мяса – это рынок с существенной долей импорта, защиту от которого лоббируют отечественные производители. Рынок зерна – это рынок со значительной экспортной составляющей; от оперативности санации излишков через экспортные каналы зависит стабильность внутреннего рынка. Рынок соков – это рынок отечественного производства и потребления, то есть рынок с минимальной долей импорта и экспорта готовой продукции. На примере этих конкретных рынков постараемся оценить государственную экономическую политику на предмет соответствия риторике защиты отечественных сельхозпроизводителей, а также с точки зрения соответствия интересам потребителей. При этом фокусом анализа является регулирование импортно-экспортной характеристики этих рынков.

Разумеется, case-studies не смогут исчерпать все разнообразие проблематики торгового протекционизма на рынке сельхозпродукции, но они представляют собой яркие примеры сочетания различных побудительных мотивов в действиях экономических агентов на примере трех рынков. Думается, что на других рынках возможны иные коллизии и другие заключения, что ограничивает обобщающий характер наших выводов. Однако эти крупнейшие рынки страны дают возможность детализировать дискуссию о политике импортозамещения, о повышении экспортного потенциала отечественного АПК. Описание каждого «случая» включает историю вопроса, обзорную статистику, фиксацию ключевой хозяйственной коллизии, описание конкретных мер реализации интересов отечественных производителей в континууме импорта-экспорта. В ходе исследования мы провели интервью с представителями экспертного сообщества, отраслевых союзов и ассоциаций сельхозтоваропроизводителей, сотрудниками университета пищевых производств, членами научно-экспертного совета по аграрной политике при Государственной Думе РФ.

Краткий экскурс в историю торгового протекционизма

На фоне разговоров о глобализации и интеграции неловко говорить о протекционизме. Однако защита внутреннего рынка была и остается элементом государственной экономической политики. Меняется интенсивность этой практики и палитра используемых мер[2].

Торговые барьеры на пути импорта сельхозпродукции активно практиковались в Европе до середины 19 века, что было распространенным, если не основным, способом регулирования сельскохозяйственного рынка. Но к середине 19 века страны Европы одна за другой стали отказываться от ограничения внешней торговой экспансии аграрной продукции, став практически свободной торговой зоной. Возглавила этот процесс Великобритания, подав в 1846 г. пример отменой импортных тарифов на зерно. За ней последовало большинство стран Европы, отменив ограничения по импорту аграрной продукции: Германия – в 1853 г., Франция – в 1860 г. И это было не душевным порывом либеральных романтиков, а рациональным шагов в новых мировых реалиях. Дело в том, что основным импортером зерна на мировом рынке в то время была Россия, которая увязла в Крымской войне (1853-1856 гг.) и тем самым существенно снизила свой импортирующий натиск на Европу. Новый экспортный гигант на рынке зерна – США - был скован Гражданской войной (1861-1865 гг.).

Но войны заканчиваются, и Россия восстановила свой экспорт, а Америка начала активно развивать сеть железных дорог, создавая инфраструктурные возможности для вывоза зерна. Одновременно дают о себе знать еще три технические новации – строится Суэцкий канал, вводится паровое судоходство и появляется рефрижераторная техника. В результате растут торговые потоки из Австралии и Индии, удешевляется фрахт из Нового Света и появляется возможность завозить в Европу мясо и молоко из США, Австралии и Новой Зеландии. Как следствие, зерно и продукты животноводства в Европе резко дешевеют, разорение местных аграриев напоминает экономическое бедствие. И тут не до либеральных идей. Спасая свои национальные экономики, европейские страны одна за другой возрождают протекционизм: вводят ограничения на импорт, возвращают импортные тарифы и неоднократно их повышают. Россия также включается в общий тренд реанимации протекционизма, вводя торговые барьеры на пути импортных промышленных товаров (страна почти не импортировала продовольствие).

Дольше всех воздерживалась от протекционизма Великобритания, заплатив за это разорением аграриев и заброшенными землями, что, кстати, сыграло не последнюю роль в высоких темпах последующей индустриализации. Приверженность принципам свободной торговли привела к тому, что в 1930 г. самообеспеченность страны по продуктам питания составила всего 33%. К потоку сторонников протекционизма не примкнули также Дания и Нидерланды, которые обезопасили себя от натиска дешевого зерна изменением структуры сельского хозяйства: вместо зерна аграрии занялись животноводством (Дания), овощеводством и садоводством (Нидерланды).

Новый виток протекционизма приходится на начало 1930-х годов. Дело в том, что Первая Мировая война и последующие годы восстановления привели к росту спроса на продовольствие. Реагируя на рост спроса и, соответственно, цен, страны-экспортеры резко увеличили предложение продовольствия. Пик предложения столкнулся с мировым экономическим кризисом, вызвав обвал цен на зерно и на продукцию животноводства. Реакция стран-импортеров была традиционна – усиление торговых барьеров в виде импортных тарифов. Франция и Германия поднимают их до небывалого прежде уровня – 200-300%, то есть практически останавливая импорт продовольствия. И даже Великобритания – оплот принципов свободной торговли – в 1931 г. вводит импортные тарифы.

Начинаются торговые войны – на импортные тарифы страны-экспортеры отвечают введением экспортных пошлин. Видя, что тарифное регулирование не достигает цели закрытия рынков, страны-импортеры расширяют арсенал протекционистских мер. Инновационной новацией являются нетарифные протекционистские меры – импортные квоты, нормы помола (обязательная доля отечественной пшеницы в муке), фитосанитарные нормы. Впервые квоты на импорт ввела Франция в 1931 г.

В результате этих протекционистских мер мировая торговля продовольствием сократилась примерно на четверть. И тут выяснилось, как важны для стран-экспортеров политические преференции потребителей. Бывшие колонии, политические союзники менее других пострадали от сокращения торговли.

Ослабление протекционистской политики в Европе наблюдалось после Второй Мировой войны ввиду дефицита продовольствия. Но по мере восстановления уровня продовольственного потребления, что случилось уже в начале 1950-х, торговые отношения вновь стали ареной приливов и отливов протекционистских усилий государств. Их пытались регулировать в рамках Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), на базе чего впоследствии была создана ВТО, нацеленная на снижение аграрного протекционизма.

Несмотря на то, что предпоследний Уругвайский раунд ГАТТ зафиксировал курс на либерализацию мировой торговли, 37 стран-членов ВТО практикуют тарифные квоты, а 25 стран имеют разрешение на экспортные субсидии (всего в ВТО 140 стран-членов и 30 стран в процессе вступления). Последний Дохийский раунд подтвердил, что переговоры по доступу на рынки идут крайне тяжело. Мировые тарифы в сельском хозяйстве в настоящее время в 5 раз выше, чем в промышленности.

Нынешний мировой кризис, по-видимому, усилит протекционистскую активность государств. Ограниченность в финансах сократит возможность прямых вливания в сельское хозяйство, предоставив защиту отечественных рынков проверенным методам создания торговых барьеров.

Продуктовые рынки: импорт мяса, экспорт зерна и соки отечественного производства

В обществе широко распространены различного рода спекуляции на тему защиты отечественного продовольственного рынка на фоне отсутствия объективного научного анализа того, какими мерами и в чьих интересах проводится протекционистская политика, насколько она соответствует заявленным целям государственной аграрной политики, и в какой мере и форме сочетаются формальные и неформальные институциональные ограничения, де-факто играющие роль протекционистских мер. Интенсивность подобных спекуляций коррелирует с фазами политического цикла и не коррелирует с естественным экономическим циклом агробизнеса, что приводит к асинхронности тенденций развития АПК и мер государственного воздействия.

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на 2008-2020 гг.» выделено всего пять направлений, с которыми связывается развитие национальной конкурентоспособности. В их числе развитие аграрного комплекса, применительно к которому прямо указывается на эффективное импортозамещение на рынке сельскохозяйственной продукции как основную цель государственной политики в долгосрочной перспективе. Риторика о преимуществах отечественных продуктов питания и всемерной поддержки отечественного аграрного комплекса сопровождала нацпроект «Развитие АПК» (2006-2007 гг.). И хотя все двадцать контрольно-целевых показателей реализации нацпроекта, согласно данным Минсельхоза, были выполнены и перевыполнены, однако рост цен на продукты питания, начавшийся осенью 2007 года, актуализировал вопрос об уязвимости отечественного рынка продовольствия с точки зрения процессов на мировом рынке. Это также сработало в пользу логики импортозамещения на продовольственном рынке страны.

Однако направление ресурсов в аграрную сферу не гарантирует достижение этой цели без эффективного институционального сопровождения. В современном мире результаты международной конкуренции определяются не столько ресурсными ограничениями национальных экономик, сколько их институциональной состоятельностью. В условиях глобализации рыночная конкуренция фактически опосредуется конкуренцией институциональных систем разных стран. Мы предлагаем на примере трех рынков «раскодировать» протекционизм, то есть рассмотреть, какими мерами и в чьих интересах государство проводит политику импортозамещения и повышения экспортного потенциала агробизнеса. В континууме импорта-экспорта эти рынки презентируют два полюсных и одно «нулевое» состояния, то есть это рынки с одной из самых значительных долей импорта (мясной рынок), с существенной долей экспорта (зерновой рынок) и рынок, где нет ни импорта, ни экспорта готовой продукции (рынок соков).

1. Рынок мяса: игры с импортом

Российский рынок мяса приближается к 9 млн.т. Для России мясной рынок - самый крупный из продуктовых, за ним идет зерновой рынок, затем молочный. Не будет преувеличением сказать, что рынок мяса в РФ – это рынок с огромным привлечением импорта, доля которого варьируется в последние годы в пределах 30-40%.

В эмоциональных и идеологически окрашенных тонах ситуация сводится к клише «сидеть на мясной игле». Импортозамещение на рынке мяса провозглашено приоритетной целью развития сельского хозяйства на ближайшие годы. Наша задача разобраться с историей импорта на мясном рынке России, оценить перспективы идеи импортозамещения и способы ее реализации[3].

Но прежде уместно обрисовать ситуацию в мире. Чтобы не утомлять множеством цифр, попробуем изложить картину предельно просто. Общая характеристика мирового рынка мяса укладывается в три штриха:

- рынок мяса – это рынок трех «китов»: говядины, свинины и птицы. В мире доминирует свинина. Игнорируя мелкие статистические нюансы, мировой рынок мяса – это 40% свинины, 30% птицы, 25% говядины и 5% прочих видов мяса (баранина, конина, оленина и пр.). Говядина уступила второе место мясу птицы в середине 1990-х годов, став более редким и дорогим продуктом. Общий объем мирового производства мяса – более 260 млн.тонн.

- что касается географической специфики, то производство свинины и птицы сконцентрировано в Азии (около 40% мирового производства), а главным производителем говядины является Европа (примерно треть мирового рынка). Около 20% и 10% мирового производства мяса приходится на Северную и Южную Америки соответственно. Африка и Океания мяса почти не производят.

- если говорить о странах-лидерах в производстве мяса, то метафора «трех китов» не вполне уместна. Стабильно и с большим отрывом от остальных стран плывут только два кита - Китай и США. И если в 1990 г. они была почти на равных, то сейчас лидерство Китая перед Америкой бесспорно (примерно 28% и 15% мирового производства мяса соответственно). С третьим китом случаются частые замены: в 1990-м году на третьем месте была Россия (около 6% мирового производства), сейчас это Бразилия (около 7,5%). Россия отошла к отметке менее 2%.

Почему в РФ столько импортного мяса?

Положение в российском АПК таково, что с 2000 г. по 2007 г. общий объем импорта продовольствия и сельхозсырья (кроме текстильного) увеличился в 2,9 раз. На этом фоне рынки мяса и молока характеризуются наиболее высокой долей импортной продукции. В 2008 году Россия импортировала около 1,5 млн. т говядины и свинины и примерно 1 млн.т мяса птицы. Оставим эмоциональные реакции в стороне. Попытаемся выявить причины, обусловливающие масштабность импорта мяса в 2000-е годы.

Очевидно, что основная причина импорта мяса в Россию - недостаточность собственного производства. В постсоветский период импорт мяса увеличивался год от года. Этот факт обычно сопровождается идеологически окрашенными комментариями, сводящимися к констатации отрицательной динамики отрасли в 1990-е годы. Действительно, производство и потребление мяса в России неуклонно сокращалось на протяжении 1990-х годов и начало расти в 2000-е. И если по потреблению мяса мы почти догнали 1990 год (за счет импорта), то уровень производства составляет лишь половину от показателя 1990 года. Отдельный вопрос, почему в 1990-е годы именно аграрный сектор понес такие колоссальные потери. Как версия, среди политиков-аграриев доминировали приверженцы коллективной собственности, вошедшие в конфликт с либеральной политической элитой. В результате, за селом закрепилась роль электората оппозиции, рыночные реформы не адаптировались к специфике аграрного производства. Эксперимент с фермерством успеха не принес. На фоне общей деградации АПК особенно пострадало животноводство.

Не случайно нацпроект «Развитие АПК» (2005-2007 гг.) имел животноводческую направленность. Кредиты, выдаваемые в рамках этого проекта, шли исключительно на строительство или модернизацию животноводческих комплексов (кроме кредитов на поддержку малых форм хозяйствования, где цель деятельности не регламентировалась). Так, только в 2006 году в рамках национального проекта «Развитие АПК» были субсидированы кредиты для 1300 животноводческих предприятий на сумму 59,2 млрд руб[4]. К концу нацпроекта, как и планировалось, производство мяса увеличилось на 7% по сравнению с 2005 г. В рамках нацпроекта возросли поставки племенного скота, оборудования для животноводства по системе лизинга. И хотя все контрольно-целевые показатели нацпроекта были выполнены, об отказе от импорта мяса говорить не приходится.

Дело в том, что у животноводства очень длинный инвестиционный цикл и срок окупаемости. Так, в производстве свинины он составляет пять лет, говядины – десять. Длительный срок окупаемости производства говядины делает этот сегмент наименее привлекательным для инвесторов. Самое «скороспелое» мясо - мясо птицы. В России наблюдается бурный рост птицеводства и вполне заметный рост свиноводства: по итогам 2008 г. прирост по мясу птицы и по свинине составил 16% и 8% соответственно. Правда, продолжается сокращение поголовья КРС. Соответствующие изменения касаются и структуры питания россиян. По оценкам специалистов из Мясного союза России через несколько лет отечественного мяса птицы вполне хватит для обеспечения россиян. Свинина также, хоть и в более отдаленной перспективе, может претендовать на заполнение российского рынка. Применительно к говядине прогнозируется увеличение зависимости от импорта, поскольку крупных инвестиционных проектов в этой сфере практически нет.

Но не только в нехватке отечественного мяса дело. Импортное мясо технологически более удобно для использования в мясопереработке и в общественном питании. Штабеля заморозки легко переходят в формат колбасы, а рестораны и кафе видят в импорте гарантированное однообразие вкуса и качества. Объемы переработки мяса довольно внушительные: примерно 30% мяса, отечественного и импортного, используется для изготовления колбас, еще 20% идет на производство полуфабрикатов и консервов. Импортное мясо – унифицированное, как продукт фабричного производства. Отечественное мясо более «живое», с перепадами качества и вкуса. Сравнение цен также не в пользу отечественного продукта. Поэтому мясопереработчики, сравнивая технологические и ценовые характеристики, преимущественно отдают предпочтение импортному продукту. Покупатели сырого мяса в рознице, наоборот, предпочитают отечественную продукцию. Поэтому розница и переработка – это условные зоны доминирования отечественного и импортного мяса соответственно.

Важным фактором роста импорта мяса в 2007-2008 гг. стало укрепление курса рубля. До тех пор, пока в конце 2008 г. курс рубля не сдал позиции, ввозить товары было все выгоднее - номинированные в долларах товары «дешевели», что при сохранении рублевой цены обеспечивало рост выгоды. От крепкого рубля страдали экспортеры, но это было на руку импортерам. «Сильный» рубль ослаблял отечественное животноводство, не оставляя ему шансов на победу в ценовой конкуренции с импортом. Ситуация изменилась с девальвацией рубля в конце 2008 г.: импортное мясо подорожало и соответственно лишилось своего главного достоинства – относительной дешевизны.

Значительную роль в привлекательности импорта мяса играли растущие в последние годы мировые цены на зерно. Российские производители зерна устремились на мировой рынок, цены которого внушали откровенный оптимизм. Кормовая база животноводства и птицеводства поднялась в цене. Ситуация изменилась осенью 2008 г., когда мировые цены на зерно резко упали. Спрос на мировом зерновом рынке сократился, экономическая целесообразность экспорта стала вызывать сомнения. Стали падать и внутренние зерновые цены. И хотя государство с помощью зерновых закупочных интервенций пыталось удержать цены, но рекордный урожай 2008 года упорно тянул цены вниз. Цены упали настолько, что разумнее было отдать зерно скоту, чем брать на себя расходы по торговле зерном. Так проблемы производителей зерна обернулись удачей для животноводов.

Итак, девальвация рубля снизила привлекательность импорта мяса, а падение мировых цен на зерно дало шанс отечественному животноводству потеснить конкурентов. Добавим кредитные возможности, создаваемые сначала нацпроектом, а затем Государственной программой развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., и станет понятен оптимизм тех, кто поддерживает идею импортозамещения на рынке мяса. К 2012 г., согласно Государственной программе развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг., производство мяса скота и птицы (в живом весе) планируется довести до 11400 тыс.т, что позволит увеличить долю российских производителей на рынке мяса и мясопродуктов с 61,1% в 2008 г. до 69,6% в 2012 г.

Сторонники идеи импортозамещения на рынке мяса возлагают на государство особую надежду. Дело в том, что производители отечественного мяса говорят о готовности увеличить объемы, но признаются в неготовности снизить цены до уровня импортных поставок. У отечественного мяса масса достоинств, но один существенный недостаток – цена. Поэтому ограничение импорта мяса и заполнение рынка отечественным продуктом – это вопрос ценовой нагрузки на потребителя. И тут государству отводится роль защитника малообеспеченных слоев населения, обеспечивающего их «мясными дотациями». То есть отечественные животноводы ожидают от государства помощи не только в поддержке бизнеса, но и в формировании платежеспособного спроса на свою продукцию. По крайней мере, в лоббистском дискурсе эта идея высказывается все отчетливее.

Введение квот на импорт мяса:

«исторический» принцип и его «страновая» составляющая

Однако помимо экономической реальности есть реальность административная, а именно подписанные на годы вперед квоты на импорт мяса. К ним у российских животноводов много претензий. Сама логика количественного определения квот весьма непрозрачна и является результатом лоббистских возможностей экономических и политических игроков. Но квоты ввели только в 2003 г. Как развивались события до введения квот? почему появилась в них нужда?

В 1990-е годы на фоне развалившегося отечественного животноводства и птицеводства на российский рынок хлынуло импортное мясо. Помимо объективной потребности россиян в этом продукте сыграло роль и субъективное обстоятельство - идеализация западной рыночной экономики, незнание элементарных основ мировой аграрной политики. Открытый российский рынок столкнулся с хорошо отлаженной системой государственной поддержки аграрного бизнеса США и Европы. Российский рынок оказался велик по объему и девственен по осознанию реалий аграрной политики. Страна получала так называемые связанные кредиты на покупку продовольствия по завышенным ценам, целевые кредиты от МВФ на приобретение продуктов питания, гуманитарную помощь и т.д. Российское птицеводство получило сокрушительный удар, - поставляемые по демпинговым ценам знаменитые куриные окорочка из США не оставляли шансов на ценовую конкуренцию. Собственно это была даже не торговля, а утилизация продукции, не пользующейся спросом в Америке. При этом симпатии потребителей до некоторых пор были на стороне импорта, что, по-видимому, явилось реакцией на годы железного занавеса. Импорт сметал остатки уцелевшего после реформ российского аграрного бизнеса.

Ситуация изменилась в 1998 году благодаря дефолту. К тому времени аграрии осознали необратимость перемен и попытались наладить работу в новых условиях. Но высокая себестоимость отечественного мяса по сравнению с ценой на импорт блокировала мотивацию к инвестированию в отрасль. Когда в августе 1998 г. рубль обрушился, импорт стал дорогим. Отечественное производство, которое было на грани рентабельности, получило шанс на прибыльность. Дефолт послужил решающим толчком для инвестирования в сельское хозяйство. Фирмы, которые с начала 1990-х ввозили мясо в страну и заработали на этом приличные капиталы, начали вкладывать деньги в собственное производство. Производство мяса начало расти, а вместе с ним начала крепнуть идея о необходимости защиты рынка от импорта, тем более, что эффект дефолта постепенно сходил на нет. Идею защиты отечественного мясного рынка сформировал бизнес, а не правительство. Предельно упрощая, можно сказать, что было два лобби – производителей и импортеров. Производители действовали через Минсельхоз, импортеры – через Минэконоразвития и Минфин. Одни апеллировали к патриотизму и национальной продовольственной безопасности, другие - к идее свободного рынка и доступных цен для потребителей. Первой ласточкой победы отечественных сельхозтоваропроизводителей было введение квот на сахар-сырец. На опыте сахарщиков, довольно драматичном, учились представители других отраслей.

Наконец, в 2003 г. ввели импортные квоты на мясо, регулирующие только импорт из стран дальнего зарубежья и не распространяющиеся на мясные продукты[5]. Введению квот предшествовало принятие в РФ закона об антидемпинговых мерах, на основании которого можно было проводить расследования, подтверждающие право на введение квот. Для введения мясных квот нужны были не просто благие намерения защитить своих производителей, но веские основания в виде результатов антидемпингового расследования. И такие основания по рынку мяса были получены, что оправдывало введение мясных квот перед международным торговым сообществом.

Квоты на мясо были изначально тарифные, то есть в рамках квоты ввозят по одним пошлинам, а сверх разрешенной квоты – по другим, более высоким. Лишь на мясо птицы изначально вводились абсолютные квоты (сверх указанного объема ввоз запрещался), но и они в 2006 г. стали тарифными. Сначала решения об объеме квот принимались правительством ежегодно, что создавало для инвесторов слишком узкий горизонт планирования. Импорт замирал с января по апрель, пока шло чиновничье оформление бумаг. Лишь в 2006 году было решено установить квоты сразу до 2009 года.

Надо отметить, что квоты были приняты на 2003-2009 гг. в пакете документов, подготовленных в рамках перспективы вступления России в ВТО. Вопрос установления квот – это не только вопрос наполнения рынка и формирования цены, но и политических отношений с той или иной страной. Политический фактор сыграл не последнюю роль в выборе «исторического принципа» квотирования и его «страновой» составляющей. «Исторический принцип» квотирования означал, что квота распределяется между импортерами пропорционально их фактическому ввозу в предшествующий период, а «страновая» разверстка жестко закрепляет доли стран-экспортеров. При этом у импортеров минимальные возможности маневра по странам и по видам мяса, поскольку квоты жестко ограничивают эти параметры.

«Исторический» принцип отвечал интересам крупных импортеров по устранению с рынка фирм-однодневок. Чтобы получить квоту, нужно было иметь историю фирмы, зарегистрированные, т.е. легальные объемы ввоза мяса. Однодневки отмирали автоматически, поскольку не получали квоты, либо вытеснялись в самый рискованный сегмент рынка – в контрабандный импорт. Введение квот привело к резкому сокращению числа фирм-импортеров. Немаловажным следствием введения квот стало понимание бизнесом, что импорт будет все более регулироваться и ограничиваться. Поэтому крупнейшие фирмы-импортеры пошли в производство. Заработанные на импорте средства стали инвестировать в животноводство.

Помимо явных плюсов этой системы – в их числе доверие к поставщикам, многолетний ветеринарный контроль их продукции – исторический принцип востребован в силу нежелания госорганов проводить трудоемкую работу по оформлению документов с новыми, малоизвестными фирмами. Кстати, Антимонопольный комитет не однократно указывал, что «исторические» квоты на импорт мяса противоречат принципам свободной конкуренции, поскольку новые игроки не могут получить квоту, ибо не имеют «истории». Новым импортерам оставалось завозить мясо по внеквотному тарифу, работая не на прибыль, а ради статистики, что давало право в будущем получить квоту. «Страновой» принцип плох и тем, что не предполагает механизм быстрой замены страны-поставщика в случае проблем с ветеринарным надзором, отчего быстро образуются дефицит и недовольство потребителей.

Все эти годы импортеры боролись за отмену «страновой» составляющей квот. Ведь тогда покупали бы не там, где положено, а там, где дешевле. Это означало бы снижение цен на рынке, торможение инфляции. Но тогда порушились бы договоренности, открывающие путь в ВТО. Под грифом «политической необходимости» сохраняли «страновую» разверстку квот. Особенно усилилась критика «странового» подхода к квотированию, когда в Европе поднялась цена на мясо и выросла привлекательность мяса из Бразилии. Между тем в изначальном квотировании у Бразилии вообще не было доли, эта страна была погружена в «другие страны». Но дешевое мясо привлекало и его ввозили даже по сверхквотному тарифу, зарабатывая право засчитывать эту статистику при определении квот на будущий год. Казалось бы, маловажная деталь – визит Президента РФ в Бразилию, договоренности о покупке наших самолетов, но странным образом после этого ворота для бразильского мяса открылись довольно широко. Сейчас Бразилия в структуре импорта мяса в Россию занимает второе место после США.

И размер квот, и их разверстка по странам не столько апеллировали к экономическим доводам, сколько были попыткой задобрить наиболее влиятельных членов ВТО, определяющих решение о вступлении нашей страны в эту организацию. В протоколе о намерениях вступления в ВТО была зафиксирована решающая доля импорта мяса, особенно мяса птицы, из США. Эксперты оценивают поведение Америки в этом вопросе как ультимативное.

Вообще о силе агарного лобби США можно слагать легенды. Когда в 2000-м году группа депутатов ГД РФ посетила США, то их повезли на птицефабрику, хотя в программе парламентского визита птицефабрика не значилась. Известен факт звонка Дж.Буша В.Путину, когда помимо прочего президент США посетовал на сокращение экспорта куриного мяса в Россию. Аграрный лоббизм в США не является делом отдельных компаний или исключительно Министерства сельского хозяйства, он пронизывает все структуры, - от министра иностранных дел до президента страны все защищают своего сельхозтоваропроизводителя.

Очевидно, сравнение не в пользу России, где главной и единственной лоббистской структурой является Минсельхоз. На встрече президента с олигархами вопросы сельского хозяйства не обсуждаются. Производители мяса стали создавать отраслевые союзы и ассоциации, чтобы их услышали. Птицеводы имеют один союз (Росптицесоюз), животноводы – четыре (Мясной союз России, Национальная мясная ассоциация, Росживотноводсоюз и Россвинпром). Часто создание союза является инициативой крупного игрока для решения задач собственного бизнеса. Именно «снизу» продавливалась идея защиты отечественных производителей мяса, в т.ч. с помощью квот на импорт.

Импорт: арена борьбы

Вокруг правил импортирования ведется непрерывная борьба. Квоты были приняты на период 2003-2009 гг., но порядок выдачи квот фирмам-импортерам принимался ежегодно (в случае ежегодных квот). История выработки правил квотирования - отдельная тема. Можно было взять за основу прошлый год, а можно позапрошлый, а можно результаты двух или трех лет подряд и т.д. Например, компании, получившие квоты на ввоз мяса в 2009 году, отобраны исходя из деятельности импортеров в 2005-2007 гг. Схемы менялись, что отражало сложную закулисную игру бизнеса с властью, включая коррупционный торг. Квоту нельзя было приобрести за взятку, но можно было повлиять на принимаемый порядок выдачи квот, при котором желаемую квоту получали на совершенно законном основании. Коррупция настолько сильно проникла в эту систему, что был создан Консультативный совет по мониторингу импорта мяса, куда вошли представители Минэко, Минсельхоза, отраслевых структур, таможни, ветеринарной службы, общественных организаций, в т.ч. три ассоциации импортеров мяса. Надежда возлагалась на то, что «всех не купят».

Если импортеры концентрировались на порядке получения квот, то отечественные животноводы и особенно птицеводы копили аргументы в пользу уменьшения квот на импорт мяса. В изначальных документах, подписанных в разгар прорыва в ВТО, была заложена идея роста квот и снижения сверхквотных тарифов. Действительно, в 2003-2008 гг. квоты на импорт мяса год от года росли, а таможенные пошлины на импорт сверх квот сокращались. То есть по квотам можно было ввозить все больше, а сверх квот – все дешевле. Например, квота на свежую говядину составляла в 2003 г. 11,5 тыс.т, а в 2006 г. – уже 27,8 тыс.т. На мороженую говядину квота выросла в 2003-2006 гг. с 315 до 435 тыс.т. За этот же период пошлина на импорт говядины сверх квоты сократилась с 60% до 40%. Квота на свинину за 2003-2006 гг. выросла с 337,5 тыс.т до 476,1 тыс.т, а пошлина сверх квоты снизилась с 80% до 60%[6]. В 2007 г. квоты снова были повышены, составив на ввоз свежей и мороженой говядины 468,3 тыс.т, свинины – 484,8 тыс.т. В 2009 г. этот тренд был сломлен – квоты на импорт мяса впервые за пять лет были снижены, а таможенные тарифы на сверхквотный импорт повышены.

Так, квота на ввоз свинины на 2009 г. выросла на 29,7 тыс. тонн – до 531,9 тыс., а птицы, наоборот, уменьшилась на 300 тыс. тонн – до 952 тыс. Рост квоты на свинину объясняется тем, что до 2009 года существовали отдельные квоты на свинину и тримминг (части туш для глубокой переработки), а теперь их объединили. В целом, по прогнозам специалистов, импорт мяса в 2009 г. снизится минимум на 500 тыс. тонн. Примерно в эту цифру оценивают ожидаемый прирост отечественного мяса. Также с 1 января 2009 года значительно повышены ставки ввозных таможенных пошлин на отдельные виды мяса. Ставка пошлины на ввоз свинины повышается до 75% против планировавшихся ранее 40%. Пошлина на импорт мяса птицы сверх квоты повышена до 95% против заложенных изначально 40%, выйдя фактически на запретительный уровень. И только пошлина на ввоз охлажденной и замороженной говядины снижена до 30%, что связано с дефицитностью этого вида мяса.

Фактически, это означает политический откат в вопросе вступления страны в ВТО, активно продвигаемое представителями сырьевых отраслей и производителями металла. Вопрос о вступлении в ВТО, мягко говоря, перестал быть первоочередным. Следствием стало преобладание экономических доводов над политическими при определении квот.

Экономические доводы сводятся к тому, что, по оценкам Мясного союза России, при сохранении прежних импортных квот и нынешних темпов роста отечественного птицеводства и животноводства уже к 2010-2011 гг. страна столкнется с проблемой излишков мяса. Чтобы этого избежать, высказываются предложения ежегодной коррекции квот на основе прогнозов о возможных объемах отечественного производства. То есть производители выступают за то, чтобы по мере наращивания собственного производства сокращались тарифные квоты на импорт. Речь идет о протекционизме мерами нетарифного регулирования, классикой которого является квотное регулирование импорта.

Поскольку протекционизм противоречит идеологии ВТО и обостряет отношения со странами-экспортерами, ограничение импорта организуют более непрозрачными мерами. Речь идет о двух векторах. Первый – воздействие на потребителей, пропаганда достоинств отечественного мяса. Акцентирование внутреннего спроса на отечественное мясо вписывается в общую идеологию преимуществ наших продуктов питания, которые, якобы, более экологичны и полезны для здоровья. Верить в то, что наше мясо лучше импортного россиянам неизмеримо легче, чем верить в преимущества отечественных автомобилей.

Второй вектор – разнообразные меры, не относящиеся на первый взгляд к протекционистской политике, но по факту ограничивающие импорт. Формально прозрачный механизм импортозамещения имеет под собой неформальную лоббистскую основу. Тонкая игра вокруг защиты рынка мяса организуется силами разнообразных ведомств – таможни, Роспотребнадзора, Россельхознадзора и др. Например, Роспотребнадзор периодически затевает кампанию против польского, бразильского или другого мяса. Старания оградить страну от некачественного импорта крепнут, когда страна-экспортер ведет себя на международной арене недружественным для России образом. Резкие высказывания польских политиков по поводу РФ повлекли за собой остановку импорта польского мяса, при этом исключительно по санитарно-эпидемиологическим основаниям. Помимо общеполитического смысла эксперты видят в этой активности корреляцию с ритмами отечественных производителей мяса – импорт сдерживается в моменты, наиболее важные для реализации отечественного продукта.

Последняя победа над американской курятиной связана с распоряжением Онищенко о запрете на обработку мяса хлором. По этой технологии работают американские птицеводы (и, кстати, наши старые советские фабрики). Фактически, американцы для продолжения поставок в Россию должны менять технологию обработки мяса птицы. Этот пример показательный. С одной стороны, выполняя обязательства по квотированию на основе «исторического принципа» американцам дают значительную квоту на поставки мяса. С другой стороны, силами других ведомств препятствуют этим поставкам. Или просто в высоких кабинетах дают понять импортерам, чтобы те не слишком усердствовать в импорте из США. В результате, квоту на импорт американского мяса несколько лет не добирали, а, скажем, бразильское мясо ввозили сверх квот, что привело к переопределению страновой разверстки квот. Заметим, на совершенно законных основаниях, следуя все тому же «историческому» принципу.

Регулярно обсуждается отмена квот и замена их на жестко регламентированные таможенные пошлины. Многие ожидали отмену квот уже в 2009, но этого не произошло. В условиях финансового кризиса правительство не может гарантировать высокий уровень финансовых вливания в АПК, поэтому придерживается старых способов защиты рынка, в числе которых квотирование. К тому же потребления мяса в условиях кризиса в России сокращается, что делает рынок мяса более конкурентным. По совокупности обстоятельств квоты сохранились, и вряд ли стоит ожидать их отмену в следующем году.

Ориентация на импортозамещение на рынке мяса, по мнению экспертов, вызовет рост цен на мясо: его удорожание в 2009 г. прогнозируют не менее 15%. Надо сказать, что высокая себестоимость отечественного мяса по сравнению с импортным связана не только с особенностями климата, но и с высокой долей мяса, производимого в ЛПХ[7]. Частное подворье существенно проигрывает крупному хозяйству по производительности. Это не относится к птицеводству, сконцентрированному на крупных птицефабриках, технологически приближенных к современным западным образцам.

Импортное мясо вытесняется не как следствие экономической победы отечественных животноводов, а как слагаемое идеи продовольственной безопасности. Активными субъектами такой политики являются отраслевые союзы и ассоциации и Минсельхоз, а оппонентом выступает Минфин, видящий в росте цен на продукты питания локомотив инфляции. Идея импортозамещения становится новым экономическим лозунгом. При снятии структурных препятствий для развития отечественного АПК - неразвитой инфраструктуры, дорогих кредитов, отсутствия длинных денег и нехватки мощностей по переработке – есть шанс на ее реализацию.

2. Рынок зерна:

экспортный потенциал и его реализация

В годы дефицита сложно было помыслить, что страна будет вывозить зерно. Со времен Н.Хрущева СССР был неизменным импортером на мировом рынке зерновых. Потом экспорт зерна стали воспринимать как приятный подарок урожайного года и в этом смысле как эпизодическое явление. Предстоит осмыслить, что экспорт зерна становится жизненно необходимой составляющей развития производства зерна в РФ, ключом к повышению экономических и политических позиций России в мире.

Статистическая справка[8] :

Россия, обладая 10% мировых посевных площадей, дает лишь 5% общемирового производства зерна. В России в 2008 г. собрали около 108 млн.тонн зерна. Это был второй результат за всю новейшую историю России (Рекорд принадлежит 1990 году, когда было собрано 116 млн.т зерна.) Основной прирост произошел по ячменю и пшенице. Колебания урожая впечатляют: годом раньше, в 2007 г., валовой сбор зерна составил 81,8 млн. тонн. Независимо от урожая страна ежегодно импортирует около 1 млн. т зерна, что связано с качественной спецификой российских зерновых.

На внутреннее потребление зерна (семена, корм скота и птицы, пищевые цели, промышленная переработка, потери) в России стабильно уходит чуть более 70 млн.тонн. Примерно половина внутреннего потребления зерна приходится на корм скоту и птице.

Часть излишков реализуется в виде экспорта. Россия реально вышла на мировой рынок зерна лишь после 2000 года и быстро заняла достаточно устойчивые позиции как один из ведущих экспортеров пшеницы, поставки которой велись в разные годы в 45-75 стран мира. В 2007/2008 сельскохозяйственном году российские аграрии экспортировали 12,7 млн.т зерна. В рекордно урожайном 2008/2009 году экспорт зерна, как ожидается, составит около 22 млн.т.

Избыток зерновых ресурсов над их использованием (внутреннее потребление плюс экспорт) переходит в виде запасов на следующий год. Запасы на конец 2008/2009 сельскохозяйственного года, как предполагается, составят угрожающую цифру – 19 млн.т. То есть в урожайный год страна задыхается от избыточного зерна.

Основные покупатели российского зерна – Египет, Марокко, Тунис, Саудовская Аравия и др. страны Северной Африки и Ближнего Востока. В целом этот регион потребляет 22% мирового экспорта пшеницы. Россия продает за рубеж зерно относительно низкого качества (по сравнению с твердой пшеницей типа Дурум), наша ниша в мировой торговле – пшеница 4 класса (продовольственное зерно)[9]. То есть экспорт по структуре зерна не ущемляет внутренних потребностей, мы почти не продаем пшеницу 3 класса (лишь 5%), которая традиционно является базовым продуктом для производства муки.

Экспорт как условие стабильности внутреннего рынка зерна

Важность экспорта для стабилизации внутреннего рынка зерна трудно переоценить. Дело в том, что экспорт зерна - это самый выгодный способ санации излишков. А излишки неизбежны. Если сократить производство зерна до уровня внутренних потребностей, то любой неурожай будет угрозой не только экономической, но и социально-политической стабильности. Достаточно вспомнить неурожайный 2003/2004 год, когда рост цен на хлеб превысил средний индекс цен по продовольственной группе товаров[10]. В результате Правительство РФ вынуждено было установить с 1 января по 1 мая 2004 г. экспортную пошлину (около 15-20%), что однако не остановило отток зерна за рубеж, поскольку экспортные контракты были подписаны заранее.

Но не только в перепадах урожая дело. Если, ориентируясь исключительно на внутренне потребление, сократить производство зерна, то и без того тяжелое положение российского сельского хозяйства станет почти безнадежным. Дело в том, что в России 75 % прибыли сельхозтоваропроизводителей связаны с производством зерна.

Избыточное производство зерна является условием стабильности внутреннего рынка, страховкой от неурожая. И одновременно перепроизводство зерна грозит обрушением цен, что может разорить сельхозпроизводителей. Проблему «нейтрализации» излишков пытаются решить в ходе государственных закупочных интервенций, которые проводятся в России с 2001 г., исключая неурожайные годы с высокими зерновыми ценами на внутреннем рынке[11]. В урожайные годы, когда под давлением предложения цена опускается до определенного, фиксированного государством уровня, Минсельхоз РФ начинает скупать зерно, тем самым удерживая цены от падения[12]. Биржевые торги проводит ЗАО «Национальная торговая биржа» на семи площадках по стране[13]. Продавцами зерна могут выступать только сельхозтоваропроизводители[14]. Информация о ходе проведения зерновых интервенций обновляется на сайте Минсельхоза еженедельно, как сводки с фронта. Затем, обычно весной-летом, когда цены на зерно растут, государство может проводить товарную интервенцию, продавая аккумулированные запасы зерна ради снижения цен. Идея проста и изящна: государство сглаживает цену, скупая зерно в момент ценового падения и продавая в момент роста[15].

На практике идея закупочных интервенций обрастает массой неприятных деталей: высокие бюджетные затраты на закупку по цене, превышающей рыночную цену, затраты бюджета на хранение зерна и администрирование, нехватка элеваторов. Дефицит элеваторных мощностей в урожайный 2008 год только по Центральному округу составил 8 миллионов тонн. В условиях кризиса найти деньги на государственные закупочные интервенции оказывается все сложнее. Объем интервенций на рынке зерна в урожайные годы внушителен. Например, с 19 августа 2008 г. (начало интервенции) по апрель 2009 г. было закуплено более 7,5 млн.тонн зерна, включая пшеницу, рожь, ячмень, кукурузу, что стоило бюджету более 35 млрд.руб. Если потребность в товарной интервенции не возникает, то запасы переходят на следующий год, еще более обостряя проблему издержек интервенционной политики. Экономически целесообразно становится просто уничтожить излишки, что наталкивается на морально-этические соображения. Или передать в качестве гуманитарной помощи слаборазвитым странам, что, кстати, регулярно делают американцы в рамках программы «Продовольствие ради мира», зарабатывая на этом политические дивиденды. Без устойчивого экспорта экономически выгодно решить проблему санации излишков невозможно. Экспорт зерна – это не просто привлечение денег в российское сельское хозяйство, но решение вопроса по изъятию излишков зерна с внутреннего рынка как способа стабилизации внутренних цен. То есть экспорт – это не цель, а средство поддержки отечественного производителя.

Проблема усугубляется тем, что экспортный потенциал на рынке зерна в России растет. Внутреннее потребление относительно стабильно, но есть основания предполагать в перспективе тенденцию к уменьшению. Это происходит по ряду причин. Одни лежат на поверхности - сокращение населения и изменение структуры питания в сторону уменьшения потребления мучных изделий. О других причинах знают только профессионалы. Например, современные технологии в животноводстве предполагают переструктурирование кормовой базы. Прирост молока и мяса будет происходить при относительном отставании фуражного потребления. Это обстоятельство если не нейтрализует, то существенно ослабляет аргумент о росте внутреннего потребления зерна в случае ускоренного развития животноводства. А рост качества семян неизбежно вызовет не только рост урожая, но и сокращение посадочного фонда. В минувшем году в Сибири при посеве озимых треть семян оказались некондиционными. Пока высокую долю некондиционных семян компенсируют тем, что в землю закапывают до 400 кг товарного зерна на гектар. Если в животноводство и зерновую отрасль придут передовые технологии, то обострится проблема избыточного фуражного и продовольственного зерна. Отсутствие экспортных возможностей создаст в отрасли классический кризис перепроизводства.

Наконец, без перспективы экспорта зерна оказывается невостребованным огромный потенциал пахотных земель. Россия обладает 55% черноземных почв мира, что особенно важно на фоне мировых процессов деградации почвы, опустынивая и затопления земель. Россия лишь отчасти использует это богатство. Хотя по площади пашни на душу населения (0,85 га) Россия входит в первую пятерку стран мира, у нас колоссальные площади неиспользуемых земель. Площадь пашни за 1991-2007 гг. уменьшилась на 10,7 млн.га (с 132,3 до 121,6 млн.га). За этот же период площади залежи увеличилась с 0,3 до 5,1 млн.га. А по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г. площади залежи в стране составляет 13,9 млн.га[16]. Это статистика новой России, хотя, правды ради, надо сказать, что сокращение посевных площадей идет в России с 1965 года, а вовсе не с начала рыночной реформы, как многие думают. Экс-министр сельского хозяйства А.Гордеев объявил 2009 г. Годом российской пашни. Экспорт зерна – реальный шанс ввести эти земли в оборот. Других масштабных планов на использование пустующих земель попросту нет. По оценкам экспертов, на сегодняшний день реально дополнительно ввести в оборот порядка 23 миллионов гектар, причем в зоне достаточно высокого уровня увлажнения. В мире таких возможностей ни у кого нет. Россия имеет шансы резко увеличить свою долю на мировом рынке зерна и направить заработанные средства на модернизация сельского хозяйства.

Что мешает росту экспорта?

Или ожидания бизнеса на помощь государства

Рынок зерна не избежал проблем, связанных с мировым финансовым кризисом. Прежде всего, в условиях кризиса сокращается объем закупок в странах-импортерах. Падают мировые цены на зерно. Только осенью 2008 г. цены мирового рынка зерна упали более чем на 30%. Растут риски по аннулированию иностранными компаниями заключенных договоров на поставку российского зерна. Рынок становится крайне конкурентным. Наиболее острая конкуренция со стороны Украины, ЕС, США и Австралии.

Низкие мировые цены сделали экспорт зерна к концу 2008 г. экономически невыгодным. По крайней мере, при тех инфраструктурных издержках, которые сложились в этой сфере. Инфраструктурные издержки - это транспортные расходы, оплата услуг экспедиторов, оплата перевалки зерна в портах, оформление документов, затраты на хранение и отгрузку зерна с элеватора и пр. Доля инфраструктурных издержек в экспортной цене зерна составляет порядка 40% с дифференциацией по регионам. Для Краснодарского края благодаря близости портов инфраструктурные издержки в экспортной цене - это «каких-то» 34%, а для Курской области - 48%. На конец 2008 г. сложилась ситуация, когда выручка российских экспортёров равнялась расходам, понесённым на закупку зерна и осуществление его экспорта. Проблема усугубляется тем, что специалисты прогнозируют дальнейшее снижение цен на пшеницу – до 150 долларов за тонну. Растущие цены на основные ресурсы для сельского хозяйства при отчетливом снижении цен на мировом и внутреннем зерновом рынке ставят под сомнение целесообразность не только расширенного, но и простого воспроизводства зерновой отрасли.

В этой связи проблема инфраструктурных издержек как очевидного резерва повышения конкурентоспособности России на мировом рынке была внесена в повестку обсуждения на правительственном уровне. Интересы экспортеров представлял Российский Зерновой Союз. Ставка вопроса отнюдь не символическая. Доказывается необходимость чуть ли не двойного удешевления инфраструктурных издержек. Это касается и снижения ставки перевалки зерна в портах (до 200 рублей за тонну вместо нынешних 350 руб.), и введения исключительного тарифа на перевозки зерна железнодорожным транспортом. С последним история вышла весьма поучительная. Действительно, в декабре 2008 г. установили исключительные тарифы на перевозки зерна из Центрального федерального округа по всей России с понижающим коэффициентом 0,5 на расстояния свыше 1100 км. Пикантность ситуации состоит в том, что дальность перевозки зерна из ЦФО до экспортных портов составляет 700-1000 км, т.е. понижающий коэффициент не дал экспортерам ничего, работая исключительно на благо операторов внутреннего рынка.

К концу 2008 г. государство почти решилось на субсидирование зернового экспорта. Российский зерновой союз смог доказать необходимость этой меры, подчеркивая, что при нынешней себестоимости и экспортных ценах выращивание зерна является экономически убыточной деятельностью. Напомним, что, желая произвести приятное впечатление на ВТО, Россия долгое время воздерживалась от экспортных субсидий на аграрную продукцию, в частности на зерно. Но 25 стран-членов ВТО (из 140 стран-членов) имеют экспортные субсидии на различные виды продовольственных товаров, поскольку агропродовольственная продукция имеет особый статус в рамках этой организации[17]. В частности ЕС имеет право субсидировать экспорт до 14,4 млн. тонн пшеницы, направляя на эти цели до 1,29 млрд. евро[18]. Нынешний кризис повысил вес экономических аргументов. Правительство самым серьезным образом обсуждало введение экспортных субсидий на пшеницу, ячмень, кукурузу и муку, что, как планировалось, стоило бы бюджету около 10 млн.руб. Но в январе-феврале 2009 г. произошла девальвация рубля, в результате которой позиции российских экспортеров, в т.ч. зерновых, упрочились. Обсуждение введения экспортных субсидий было заморожено.

Пока палитра мер государственной поддержки экспорта довольно бедная. По мнению президента Российского Зернового Союза, время «вопреки» закончилось, но «благодаря» еще не наступило[19]. Могут возразить, что аграрии получают помощь в самом производственном цикле в виде, например, компенсации роста цен на ГСМ и субсидий на закупку минеральных удобрений. Но в структуре себестоимости зерна доля этих выплат составляет суммарно 3-5% с дифференциацией по видам зерна. Государство не предусматривает ни ускоренного порядка возмещения экспортного НДС[20], ни исключительного коэффициента к железнодорожному тарифу для зерна, предназначенного для экспорта, ни субсидий по кредитам производителям экспортной продукции.

Осложняет ситуацию география отрасли. Несмотря на то, что наибольшие избыточные объемы зерна находятся в Центральном, Южном и Приволжском федеральных округах, значительную часть фуражного зерна производят в Сибири и на Южном Урале. Учитывая, что почти 80 % экспортных отгрузок зерна осуществляются через Новороссийск, сибирское зерно с учетом транспортных издержек не имеет шансов на прибыльный экспорт. Впрочем, для сибирского зерна все было бы не так тупиково, будь у нас экспортный терминал на Дальнем Востоке. Тем более что азиатский тихоокеанский регион очень перспективен для внешней торговли зерном. Но такого терминала на востоке страны просто нет. Государство устранилось от создания инфраструктуры экспорта. Единственной формой участия государства в решении инфраструктурных проблем стало субсидирование ставок по кредитам, взятым на развитие портовой инфраструктуры, благодаря чему было построено несколько новых портов.

Без поддержки государства задачу нарастающего присутствия на мировом рынке не решить. У бизнеса другой горизонт планирования, нет геополитического подхода к постановке целей. Без помощи государства российские экспортеры зерна не выйдут на тихоокеанский рынок, не сохранят присутствие на рынке стран Центральной Азии, куда все активнее устремляется Казахстан. Конкуренция обостряется[21].

В межправительственных переговорах на высшем уровне обсуждаются вопросы поставки вооружения, но агропродовольственная продукция и, в частности, зерно является не менее перспективной темой в рамках международного разделения труда и наполнения российской экономики деньгами. Например, в 2007 г. от продажи российского зерна было выручено около 4 миллиардов долларов. Могло быть и больше, поддержи государство кредитами страны-импортеры. Речь идет о так называемых связанных кредитах на закупку российских зерна и муки. Россия имеет опыт получения таких кредитов: в 1990-е годы Америка и Европа предоставляли нам целевые кредиты на покупку продовольствия, причем по явно завышенным ценам, тем самым поддерживая своих экспортеров и своих производителей.

Отдельный разговор – запрет на возделывание генномодифицированной сои и кукурузы. Китайцы, корейцы, японцы покупают такую продукцию. Можно наладить специальное экспортное производство, возрождая тем самым дальневосточное сельское хозяйство. Сам бизнес не решится на такой проект без одобрения государства, поскольку законодательно производство ГМО в России запрещено

Экспортный потенциал нависает над отраслью. Если государственная политика не создаст условий для его реализации, то закупорка экспортных каналов станет не просто упущенной возможностью отрасли, но приведет к разорению сельхозтоваропроизводителей. Сочетание высокого урожая и мирового финансового кризиса ведет к резкому падению цен на мировом и российском рынках. Если экспорт не станет масштабным проектом развития отрасли, то перепроизводство разорит аграриев, пашни перейдут в залежи, и в недалеком будущем страна вернется к масштабному импорту зерна. Защита экспортных возможностей – это, прежде всего, защита стабильности внутреннего рынка зерна. Масштаб проблемы оправдывает ожидания бизнеса на помощь государства. Но пока государство не оправдывает этих надежд.

3. Рынок соков: прошлое, настоящее, будущее

В обществе разрастается патриотизм потребителей, сводящийся к желанию потреблять отечественные продукты. Среди товаров с минимальной долей импорта значатся соки[22] . Статистика фиксирует их отечественное происхождение. Что же стоит за этим фактом? Насколько «наше» таковым является?

Ряд важных замечаний:

1) Существуют значительные трудности в чтении «соковой» статистики не профессионалами. Можно увидеть цифры, выводящие страну на лидирующие позиции в потреблении соковой продукции. Непрофессионалы решат, что это и есть искомое значение потребления соков. На самом деле отождествлять соковую продукцию и соки принципиально не верно. Соковая продукция включает в себя соки, нектары и сокосодержащие напитки (например, морсы). Мы будем говорить исключительно о соках.

2) Из анализа исключаются так называемые соки с мякотью, поскольку они, строго говоря, соками не являются. Их технология принципиально отлична и сводится к разбавлению фруктового или овощного пюре.

3) Существует два принципиально различных способа изготовления соков. Первый – отжать и упаковать. Это сок прямого отжима. Второй – отжать, получить концентрированный сок путем отъема воды и ароматов, а затем восстановить и упаковать. Это так называемый восстановленный сок. Сок прямого отжима является более качественной продукцией с точки зрения сохранения полезных свойств.

История развития рынка соков

В СССР соки продавались в стеклянных банках с неказистыми этикетками. Покупали их часто ради банок, которые нужны были для домашнего консервирования. Между тем по сегодняшним меркам это был сок весьма высокого качества. В СССР абсолютно доминировал сок прямого отжима из собственного сырья. Развал Советского Союза практически полностью уничтожил рынок отечественных соков прямого отжима. Значительная часть сырьевой базы оказалась за пределами России, поскольку садоводство традиционно развивалось в Молдавии, Украине и др. республиках. Оставшиеся на территории России сады (в Ставрополье, в Краснодарском крае, в Волгоградской области) были запущены и деградировали. Сырья для соков в России практически не стало. Мощности по производству отечественного сока оказались избыточными. В малых масштабах сохранилось лишь производство яблочного сока, концентрированного или прямого отжима. Тем самым страна превратилась в потенциально огромный рынок для сбыта импортных соков, преимущественно восстановленных как более дешевых.

Правда, мощным ограничением развития этого рынка выступали низкие доходы россиян. Есть работы, показывающие зависимость потребления соков от двух параметров – доходов потребителей и среднегодовой температуры в стране[23]. Россия с ее среднегодовой температурой -5,5 градусов, казалось бы, не имеет перспектив в потреблении соков. Но тут важно сделать уточнение. В странах с невысоким уровнем заработной платы спрос на соки зависит от среднедушевых доходов, температурный фактор роли практически не играет. Зависимость потребления соков от температуры работает только в странах с высокими доходами[24]. По мере роста благосостояния россиян рынок соков набирал обороты.

Но это был рынок импорта. «Зеленый свет» для импорта соков загорелся по двум причинам. Первая, лежащая на поверхности, - связана с потребностями покупателей. Вторая, не артикулируемая, но более весомая, связана с потребностями бизнеса, увидевшего в этом товарном сегменте значительный потенциал. В 1999 г. был создан Российский союз производителей соков (РСПС), выражавший консолидированные бизнес-интересы этой отрасли.

По мере коррекции таможенных пошлин и улучшения инвестиционного климата в стране была создана ситуация, когда импортировать восстановленный сок стало невыгодно. Целесообразнее стало импортировать концентрированный сок и восстанавливать его уже в России. На рынок соков пришел зарубежный капитал. Начали создаваться совместные предприятия, в т.ч. путем аренды простаивающих молочных заводов. Зарубежье поменяло роль импортера на инвестора.

Но это был качественно иной рынок: на смену сокам прямого отжима, которые абсолютно доминировали в советский период, пришли восстановленные соки из импортного сырья. Технология восстановления не относится к числу сложных, и практически ничего кроме концентрированного сока не требуется, кроме воды и пакетов для упаковки. В настоящее время на российском рынке соки прямого отжима и восстановленные соки занимают 2% и 98% соответственно. Сок прямого отжима импортируется только как продукция премиум-класса. Обычно это сок в стеклянных бутылках, что используется как главный маркер при всевозможных фальсификациях и подделках.

Поскольку большинство населения считает «настоящим соком» свежевыжатый вариант, то изготовители восстановленных соков стараются не афишировать свою технологию. И правильно делают, потому что концентрация и последующее восстановление существенно снижают полезность сока. Надо долго рассматривать пакет со «100% соком», чтобы найти информацию о том, что он изготовлен путем восстановления импортного концентрированного сока.

В настоящее время на российском рынке по объему потребления лидирует апельсиновый сок, второе место занимает сок яблочный. Если посмотреть на мировые цены на концентрированные соки в 2004-2007 гг., то самым дорогим из массовых видов являлся вишневый сок (3-6 евро за кг), а самым дешевым - яблочный (1 - 3 евро за кг), за исключением 2007 года, когда резко подешевел ананасовый сок. Апельсиновый концентрированный сок, как правило, немного дороже яблочного[25]. То есть в России наиболее массово представлены соки дешевые с точки зрения мировых цен. Оправдание импорта в том духе, что на российских просторах не колосятся апельсины, не корректно. Апельсины не растут, но яблочный сок вполне мог бы вырабатываться из отечественного сырья.

За десять лет (1997-2006 гг.) объемы российского рынка соков возросли от 907,8 млн.л до 2601,5 млн.л, то есть в три раза[26]. Но темпы его роста замедляются. По мнению экспертов, этот рынок близок к насыщению. К середине 2000-х основные производители соков определились, и новым производителям практически не оставлено шансов. Российский рынок соков – это преимущественно четыре игрока: Лебедянский, Мултон, Вимм-Билль-Данн и Нидан Соки. Их суммарная доля в 2004 г. составила 92,1% российского рынка соков, в 2005 г. – 88%, в 2006 г. – 84%[27]. Все они в качестве сырья используют импортный концентрированный сок, завершая технологическую цепочку и реализуя готовый продукт. На свежих фруктах работают только те фирмы, которые занимают минимальные доли рынка, например, «Сады Придонья». Концентрированный сок, за малым исключением, изготовители соков закупают не сами, приобретают у компаний-импортеров. В танкерах везут соки с надписью «не для реализации в странах Евросоюза», что не столько указывает на географию поставок, сколько объясняет, почему качество сока оказалось вне контроля стран-изготовителей. Интересный факт: практически никто из производителей концентрированного сока не торгует непосредственно с Россией. Процесс торговли опосредован массой фирм. Это делает Россию исключением из сложившейся международной практики: как правило, переработчики сельхозсырья торгуют концентрированным соком напрямую. Например, в Амстердаме концентрированный сок в замороженном виде продается со специальных терминалов непосредственно его изготовителем.

Импорта готового восстановленного сока в Россию практически нет. Весь рынок обеспечивают отечественные предприятия, работающие на импортном сырье. Но с оговоркой. Указанные производители принадлежат западным компаниям. Российские предприниматели, отстроив производство и набрав обороты, посчитали целесообразным продать бизнес. Так, за Лебедянским стоит Pepsi-Cola, за Мултон - Coca-Cola, Нидан Соки принадлежит Lion Capital, а за Вимм-Билль-Данн маячит Danon. Их обороты составляют сотни миллионов долларов. Фактически весь рынок соков в России – это восстановление импортного концентрированного сока на российских предприятиях, принадлежащих западным компаниям. Предприятия, называющие себя «изготовителями соков», по сути, являются упаковочными линиями.

Государственная политика на рынке соков

Создавшееся положение на рынке соков в значительной степени явилось результатом действия государства. Рассмотрим различные каналы такого влияния.

Таможенная политика. В 2004 году произошло значительное снижение таможенных пошлин на импорт концентрированных соков (с 15% до 5%), тогда как пошлины на восстановленные соки остались без изменений. Это сделало экономически привлекательным восстановление соков на российских предприятиях. Снижение пошлин на концентрированное сырье шло на фоне обещаний бизнес-сообщества снизить цены на розничную продукцию, чего не произошло. Вместо этого разрыв пошлин на концентрированные и восстановленные соки защитило российских производителей от конкуренции со стороны импортеров готового продукта. Российские предприятия стали выкупаться западными инвесторами. Таможенная политика стимулировала западные компании инвестировать капитал в российское производство, создавая рабочие места и выплачивая налоги. Стоимость импортного восстановленного яблочного сока превышает стоимость восстановленного на отечественных предприятиях почти вдвое. Импорт сохранился только в нише дорогих соков прямого отжима, доля которых на рынке ничтожно мала. В результате, российские производители восстановленного сока в лице Pepsi-Cola, Coca-Cola и Lion Capital, вступившие на российский рынок, прочно защищены от конкуренции со стороны западных изготовителей восстановленного сока таможенной политикой РФ. Что, безусловно, влияет на их ценовую политику и качество продукта. Восстановленные соки в России стоят дороже, чем, например, в богатой Германии. Кроме того, низкие пошлины на импорт концентрированного сока, сыграв позитивную роль в росте инвестиционной привлекательности российских предприятий, негативно отразились на стимулах к созданию отечественной базы сырья.

Государственная политика в области садоводства. На сегодняшний день импортный концентрированный сок является сырьевой базой производства соков в России. Между тем есть расчеты, показывающие, что, например, по яблочному соку дешевле было бы восстанавливать отечественный концентрированный сок. Конечно, это утверждение имеет пространственные ограничения: например, для Владивостока всегда выгоднее будет покупать концентрированный сок в Китае. Но для многих регионов собственная сырьевая база по ряду виду фруктов вполне возможна и экономически оправдана. Вывод о целесообразности производства концентрированного сока из собственного сырья строится на экономическом расчете коллег, а не на благих порывах стать родиной слонов. Однако в «Государственной программе развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг.» виноградарству и садоводству уделено довольно скромное место. Декларируется нацеленность на обеспечение перерабатывающей промышленности сырьем. Но эксперты оценивают предлагаемые меры как правильные, но недостаточные для импортозамещения сырьевой базы соковой отрасли. Площадь советских садов была десятки, а то и сотни тысяч гектар. В рамках госпрограммы намечено за пять лет (2008-2012 гг.) увеличить площадь закладки многолетних насаждений на 47,2 тыс.га, еще на 47,5 тыс. га возрастет площадь закладки виноградников[28]. Предлагаемые меры делают весьма призрачной надежду на реанимацию отечественной сырьевой базы соков. Примером того, как государственная аграрная политика в сжатые сроки вывела страну в число лидеров мирового рынка концентрированного яблочного сока, является Китай.

Политика в области технического регулирования. В рамках этой политики государство определяет основные технологические требования к тем или иным продуктам и механизм их контроля. И это не просто сугубо технический вопрос. Установка планки качества является мерой переопределения шансов экономических агентов. Ожидания экспертов были велики, поскольку в отличие от потребителей они знали о состоянии дел. Так, по данным специалистов МГУПП (Московского государственного университета пищевых производств) в 2001 г. доля соков и соковой продукции с недопустимой модификацией состава составляла 23%, из которых почти половина (9,6%) была представлена модификацией более трех показателей. В 2007 г. исследование повторили. Результаты обескураживающие: доля продукции с недопустимой модификацией состава увеличилась до 26%, третья часть нарушений (8,5%) – модификация более трех показателей. Дело в том, что динамика фальсификаций на российском рынке соков следует за динамикой цен на мировом рынке концентрированных соков. В 2007 г. мировые цены на концентрированный апельсинный сок поднялись довольно существенно[29]. Привыкшие к устойчивому росту прибылей российские производители компенсировали рост закупочных цен фальсификацией качества восстановленного сока. Хотя, правды ради, нужно сказать, что сок во всем мире является излюбленным объектом фальсификаций.

Федеральный закон «О техническом регулировании» был принят в 2002 г. О качестве в нем ни слова. Создатели Закона негласно исходили из формулы, что рынок расставит все по местам – потребитель проголосует кошельком за более качественный товар. То есть государство самоустранилось от регулирования качества, оставив за собой лишь контроль за безопасностью продукта. Тем самым государство самоустранилось от прямой обязанности, поскольку в Конституции в ст. 34 записано, что в РФ запрещена недобросовестная конкуренция. Игры с качеством сока стали распространенным вариантом недобросовестной конкуренции на этом рынке. Со временем в закон вносились поправки, не изменившие его кардинально, но обозначившие озабоченность государства вопросом фальсификаций.

В октябре 2008 г. был принят «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей» (ФЗ № 178). Экспертное сообщество квалифицировало этот документ как защиту не потребителей, а изготовителей. Текст написан в декларативной форме, дескать, государство должно контролировать рынок соков, но без указания того, как именно, силами каких ведомств, по каким параметрам и пр. Качество можно контролировать только в рамках процедуры идентификации. Программу идентификации составляют эксперты. Если закон не определяет требования к этой схеме, то у контролирующих органов нет критериев проверки качества в полном объеме. И контролирующий орган может пользоваться этой юридической пустотой. Закон не установил ни участников идентификации, ни их ответственность, ни параметры идентификации. Законотворческая деятельность в данном случае проигнорировала научно-техническую экспертизу. В Государственной Думе есть правовая, есть даже лингвистическая экспертиза законов, но нет научной. Депутаты вынуждены полагаться на мнение сторонних экспертов, но поскольку нет четко прописанной процедуры их отбора, то эксперт может быть выдвинут заинтересованной стороной. Маржа в этом бизнесе столь велика, что дает возможность формировать и поддерживать лоббистские каналы.

Все технические детали, определяющие качественные характеристики соков, оказались спущены на уровень Национальных стандартов по сокам. Но дело в том, что Технический регламент имеет статус федерального закона, и любые формы его игнорирования трактуются как правонарушения, предполагающие соответствующие наказаниями. Отклонения же от Национального стандарта таковыми не являются. Национальный стандарт не имеет обязательного статуса. Это лишь повод для обращений, например, в общество по защите прав потребителей, для возмущенных статей в газету. Это так называемые ограниченные возможности общественного воздействия. Что касается обязательной сертификации продуктов питания, то эта процедура контроля исключительно безопасности продукта. О качестве товара в рамках обязательной сертификации нет и речи. Впрочем, как признают эксперты из Российского института потребительских испытаний, даже такие сертификаты зачастую выдаются без проведения надлежащей экспертизы[30]. Не говоря уже о том, что встречается фальсификация самих сертификатов, и даже в линейке солидных производителей.

Политику в области технического регулирования рынка соков можно квалифицировать как имитацию деятельности по контролю за качеством. Новый технический регламент не меняет ситуацию, когда максимизация прибыли достигается в т.ч. импортом низкокачественного или поддельного концентрированного сока и (или) массой ухищрений при его восстановлении. Эта ситуация соответствует интересам отечественных предприятий лишь в краткосрочной перспективе. В свете вступления России в ВТО перспективы довольно мрачные. Дело в том, что для рынка соков в рамках ВТО существует Международный пищевой стандарт Комиссии Codex Alimentarius ФАО/ВОЗ «Единый стандарт на фруктовые соки и нектары». И он существенно жестче, чем российский технический регламент на соковую продукцию. Так, Кодекс Алиментариус не только ограничивает остаточное количество пестицидов, но и содержит список запрещенных химических средств для пищевого сырья. А российский технический регламент в принципе не предполагает контроль остаточного количества пестицидов в сырье, из которого делаются концентрированные соки. Правда, исключение сделано для двух типов реликтовых пестицидов, которые уже лет 30 не находят в соковой продукции. Современные же пестициды избежали поименного перечисления. Заметим, что отечественные ГОСТы, касающиеся производства соков, предписывают контроль за всеми видами пестицидов, используемых при производстве сырья для соковой продукции[31].

В отличие от Единого международного стандарта на фруктовые соки и нектары (CODEX STAN 247-2005) наш технический регламент не запрещает внесения ароматобразующих веществ, красителей, подкислителей и пр., что очевидно вызовет вал фальсификаций. Но потребителей это не расстроит, потому что ФЗ №178 не содержит требования к обязательной информации на этикетках, что усиливает информационную несовместимость с международными требованиями к маркировке[32]. Технический регламент существенно проигрывает национальным стандартам в виде ГОСТов как в контроле за качеством продукта, так и в степени гармонизации с международными стандартами.

Это означает, что наш сок будет элементарно не допущен к международной торговле в рамках ВТО. Зато откроются шлюзы для импорта. Вступление в ВТО сделает невозможным использование ограничительных мер в виде высоких таможенных тарифов. И дальше возможны два варианта. Оптимистичный – российский рынок захватят импортные соки высокого качества и широкого ассортимента. Пессимистичный – пользуясь низким уровнем российской нормативно-правовой базы, импортеры будут поставлять продукцию более низкого качества, чем в страны ВТО, где действует нормативная защита международного стандарта в полном объеме. Принятый технический регламент не защищает отечественный рынок ни от поставок опасного для здоровья концентрированного сока, ни от импорта фальсифицированного восстановленного сока. То есть импортеры смогут направить в Россию то, что невозможно реализовать у себя.

Заключение

История протекционизма дает богатейший иллюстративный материал того, как приверженность открытой торговле или, наоборот, создание торговых барьеров зависели не от либеральных идей правителей, а от мировых политических и экономических реалий.

Современная Россия декларирует приверженность принципам свободной торговли и ведет законотворческую работу, предваряющую вступление в ВТО. Это риторика внешней торговой политики страны. Вместе с тем внутренняя экономическая политика последних лет декларирует нацеленность на поддержку отечественных товаропроизводителей в целом, и сельхозтоваропроизводителей, в частности. Идея импортозамещения и расширения экспорта признана на законодательном уровне.

Характерным моментом традиционных исследований протекционизма является ограничение аналитической перспективы исключительно формальными (законодательными) нормами, непосредственно контролирующими потоки импорта. Между тем такая постановка вопроса не дает возможности увидеть механизм защиты внутреннего рынка сельхозпродукции во всей его полноте.

На примере трех рынков (мяса, зерна и соков) мы попытались показать, что формируется политика «нового протекционизма» как протекционизма, демонстрирующего отказ от усиления использования традиционных инструментов защиты внутреннего рынка, что компенсируется латентными схемами защиты (или имитации защиты) отечественного агробизнеса. Реальный протекционизм включает в себя лоббистскую практику, конкуренцию ведомственных интересов, неформальные процедуры согласования интересов участников рынка. Это и влияние властей на деятельность оптовых организаций и розничных сетей, погруженное в идеологический контекст экономического патриотизма. И массмедийная раскрутка достоинств отечественных продуктов питания. И теневой лоббизм при формировании порядка выдачи квот на импорт, соответствующего интересам отдельных игроков агрорынка. И межведомственная расстановка сил, способствующая или, наоборот, препятствующая лоббизму интересов отечественных сельхозтоваропроизводителей. И подчинение деятельности санэпидемиологических служб задаче ограничения импорта. Все эти разнонаправленные и разносубъектные векторы в своем единстве формируют реальную политику защиты внутреннего рынка сельхозпродукции, далеко выходящую за пределы традиционных мер протекционистской политики.


[1] Индивидуальный исследовательский проект № 08-01-0052 “Формальные и неформальные институты защиты отечественного аграрного комплекса: формирование политики «нового протекционизма»“ выполнен при поддержке ГУ-ВШЭ.

[2] Более подробно об эволюции мировой аграрной политики см. [Серова, Шик, 2007, с.26-32].

[3] Огромная благодарность за компетентную помощь председателю научно-экспертного совета при комитете Государственной Думы по аграрным вопросам А.А.Фомину.



Pages:     || 2 |
 




<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.